(一)问题提出
公共政策是政府管理社会公共事务的指导准则，决定着公共管理的方向和目标，也会在一定程度上影响其结果。伴随我国旅游业的快速发展及其作为国民经济战略性支柱产业地位的日渐凸显，旅游政策一直备受关注。尤其值得一提的是，在“一带一路”、乡村振兴、生态文明等国家战略实施过程中，旅游业在对外开放、扶贫惠民、区域合作、产业融合及生态环保等方面的功能更加凸显。因此，旅游政策的内容不仅会对旅游业自身发展起到重要的指导作用，也会对整个社会经济产生持久而广泛的影响。在此背景下，对旅游发展政策进行深入研究极为必要。
(二)文献综述
纵观国外旅游政策研究，主要有两大趋势。一是研究区域分散化。前期主要以美国、西班牙、英国、澳大利亚及欧洲等发达经济体为主要研究对象。近年来，随着新兴经济体旅游业的异军突起，关于中国、韩国、印度尼西亚、摩洛哥、哥伦比亚及坦桑尼亚等国家的旅游政策研究明显增多。二是研究内容多元化。国际旅游、乡村旅游、可持续旅游、文化遗产与休闲、政策影响评估及政策演化、市场营销等议题长期受到关注，近年来对利益相关者、创新、人力资源管理等的关注也越来越多。
梳理我国旅游政策研究，主要有四个特征。其一，政策研究紧跟社会经济发展形势。在1997年放开出境旅游、2001年中国加入WTO、2008年遭遇金融危机、我国经济进入新常态及“一带一路”倡议提出等不同时间节点，研究者分别关注出入境旅游、旅游服务贸易、危机管理、消费券、政策调整及国际旅游合作等方面的政策。其二，政策研究与区域发展战略高度契合。近年来，立足于区域层面的旅游政策研究逐渐增多，尤其是海南国际旅游岛、长江经济带建设、京津冀一体化发展、粤港澳大湾区建设等受到高度关注。其三，政策研究的一些核心关注点长期持续。与出入境旅游、可持续发展、乡村旅游、财税支持、欠发达与民族地区发展、政策效应评估及区域合作等相关的旅游政策始终为学者所关注。其四，国内学者不仅重视国内旅游政策的分析，也同时关注韩国、日本、美国、俄罗斯及欧洲等的旅游政策。其中孙盼盼等、李锋等学者还对国外旅游政策进行了综述研究。
总体来看，国内外的旅游政策研究多以某国、某地、某一专题为例，个案研究居多，而比较研究较少。尤其是国内学者所做的比较研究更为鲜见。在仅有的几项比较研究中，陈清龙对比了海峡两岸旅游发展政策，认为通过历史脉络与海洋轨迹两个角度可实现两岸旅游政策的有效契合。李祗辉与陈俊安分别就中韩与中越旅游政策进行了比较。相对来说，国外对此问题更为关注，主要集中在两个层面。一是基于地缘近邻性、体制相似性及社会经济条件趋同性的国家或地区的对比研究。此类研究最为常见。例如，Wong、Bauer与Wong剖析了香港与新加坡的旅游政策，认为二者可相互借鉴——香港可学习新加坡的产业扶持力度、愿景领导理念和学习欲望，新加坡可学习香港所提倡的企业家精神。Lubis比较了马来西亚与印尼的旅游政策后发现，其目的都是为了提升旅游业在国民经济中的地位，但是印尼因受官僚主义所累，政策实施效果不如马来西亚。此外，Higuera、Garcia、Karim、Geoffrey及Hall分别对美国、澳大利亚及墨西哥三国的旅游投资政策、西班牙与葡萄亚的旅游政策演化、孟加拉国与不丹王国的旅游总体发展政策、西班牙、意大利及希腊三国的可持续旅游发展政策、澳大利亚与新西兰的旅游创新政策等进行了对比研究。二是基于区域总体与个别国家的比较研究。此类研究相对较少。其中比较典型的是对欧盟与其成员国旅游政策的对比研究。例如，Sibel与Sevcan从内部市场、竞争力、区域发展、环境、公众健康及消费者保护等方面剖析了土耳其与欧盟政策的协同性;Mariana等、Nicula等则对欧盟与罗马尼亚旅游政策的异同进行了研究。
二、研究设计、研究方法与资料来源(一)研究设计
如前所述，既有研究中对不同国家旅游政策进行比较的不多，国内对此话题的关注更少;而为数不多的比较研究中，所涉及的国家数量也较少;研究方法多以定性描述为主，相关量化研究甚为鲜见。有鉴于此，本文将选择多个国家，对其旅游政策进行量化比较分析。在国别选择上，欧美国家旅游业起步较早、发展水平较高，是可资借鉴的重要对象。为此，结合联合国世界旅游组织(UNWTO)、世界经济论坛(WEF)等机构的排名以及资料的可得性，本文重点选择英国、法国、西班牙、意大利、土耳其、美国、加拿大及墨西哥等八个国家，对其旅游政策进行比较研究(受语言能力所限，仅为英文资料)。在广泛搜集英文资料的基础上，本文利用内容分析法、社会网络分析法等，对上述国家旅游政策的内容进行分析，以期为我国提供重要借鉴。
(二)研究方法
1. 内容分析法
内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法。通过研究文献文本的内容，对一定时期内文献信息进行推理与提炼，从而揭示文本资料的本质特征，并加以可视化呈现。这一方法能够克服定性研究的主观性与不确定性。
作为一种将定性文献转化为定量资料的质性分析方法，内容分析法最早应用于新闻领域，近年来在旅游研究中得到广泛应用。我们分别在中国知网中以“旅游+内容分析”为关键词、在读秀中以“tourism+content analysis”为关键词进行检索，并剔除不合要求的文献，共获取2005-2018年的国内相关文献103篇，1960-2018年国外相关文献1385篇(详见图1)。从中可看出两个趋势。其一，国内外相关研究均显著增长。对比国内外研究发现，国内研究起步较晚，而且研究数量偏少。其二，相关研究更多集中在旅游概念、目的地品牌形象、旅游营销及游客心理感知等层面，而对于旅游相关政策文本剖析较少。在仅有的相关政策文本分析中，王华与郑艳芬基于内容分析法，剖析了我国旅游法律中的社区参与相关政策条款，York与Zhang分析了我国1999-2007年我国黄金周的45个政策文本。Heslinga、Groote与Vanclay运用内容分析法分析了1945-2015年的荷兰北部瓦登海旅游政策文本。Mclenna等分析了澳大利亚不同层次的477份旅游政策文本。Wattanacharoensil与Schuckert、Ruhanen等及Camilleri分别剖析了泰国创意旅游、澳大利亚国家旅游战略计划及欧盟旅游中小企业资金扶持政策的政策文本。
共词分析法是内容分析法的重要组成部分，其思想来源于文献计量学的引文耦合与共被引概念。该方法通过分析主题关键词共同出现在一篇文献中的情况，来探究各主题之间的关系，并结合社会网络分析法对其网络关系加以量化和可视化。一般使用点度中心度来直观展现共词分析结果，反映个别主题关键词在整个政策关键词关联网络中的中心位置。点度中心度越高，说明该关键词在整个政策关键词关联网络中与其他关键词之间的联系越多，该关键词在网络中处于更加中心的地位。
本文首先利用Rost英文词频统计软件，结合EXCEL表进行政策文本高频关键词的提取与筛选;而后利用社会网络分析软件Ucinet针对高频关键词进行共词分析，并通过点度中心度指标对共词分析结果进一步量化显示;最后，根据政策条文的结构，通过对关键词的逐级提取和规范化，逐步确定旅游政策结构。上述步骤均从总体与个体两个层次展开分析。
(三)资料来源
本文所使用的文本资料来源于三个方面。一是OECD层面所涉及的旅游政策文本，包括成员国旅游政策概览性文本与技术专业性文本。二是各国旅游相关部门出台的国家旅游政策与战略文本。三是相关国外政策的总结性研究(具体见表1、表2、表3)。
(一)总体分析
利用英文词频分析软件，从89篇旅游政策文本中提取与旅游相关的政策关键词，将每篇的旅游政策关键词锁定在10-20个之间，对关键词进行归纳合并，并统计其在所有政策文本中出现的次数，从中筛选出20个高频关键词，其频次分布如表4所示。在此基础上，统计每两个高频关键词同时出现的次数，编制成共词矩阵，并借助Ucinet软件绘制出基于共词矩阵的社会网络图(如图2所示)，进而利用点度中心度指标探究旅游政策关注的热点(详见表5)。
(二)个体分析
为了探究不同国家之间旅游政策的异同，在总体分析基础上，从每个国家旅游政策文本中提取与旅游相关的20个政策高频关键词，其频次分布如表6所示。同样地，统计每两个高频关键词同时出现的次数，编制成共词矩阵，并借助 UCINET软件绘制出基于共词矩阵的社会网络图(如图3所示)，进而利用点度中心度指标探究不同国家旅游政策关注的热点(具体结果见表7)。
上表可见，每个国家均有8-10个政策关键词点度中心度在平均值之上，其中，市场营销、协调与合作两个关键词的点度中心度在8个国家均高于平均水平，技术知识、产品多样化与设施改善也在多数国家具有较高的点度中心度。上述4个关键词成为这些国家旅游政策的焦点。与此同时，国际合作、利益相关者、乡村旅游及等级标准等关键词在8个国家中均未达到平均水准，增长与就业、顾客需求体验在7个国家中低于平均水平，品牌与形象、竞争力、教育培训、企业与企业家、区域开发在6个国家中位居平均水平之下。可见，这几个关键词在多数国家旅游政策体系中处于非中心位置。
2. 共同点
协调与合作是各国旅游政策的普遍关注点，且该关键词在法国与美国的政策关键词网络中的点度中心度最高，在英国、西班牙、土耳其及墨西哥4国也处于次高地位。协调与合作涉及各级政府机构之间、政府与企业、企业与企业之间的多重协调。例如，法国通过设置跨市镇办公室，强化市镇旅游协调;美国成立了由商务部、内政部、财政部及交通部等诸多部门组成的旅游和竞争力特别小组，并共同制定《全国旅行和旅游发展战略》;而墨西哥联邦旅游部、联邦旅游内阁、墨西哥旅游委员会及国家旅游发展基金之间也相互协作。
市场营销在每个国家旅游政策体系中均有较高的关注度，其中在法国及加拿大的点度中心度位居次席。在这方面，法国主要通过管理机构营销职能扩大化、营销网络多层次化与联合化与营销区域重点化，提高营销绩效;加拿大则通过政府组团重点市场推介、“加拿大签名体验”收集活动、穿越加拿大旅行、“相约加拿大”旅游交易会及“新千年旅行计划”等开展营销。
八个国家中共有5个国家的旅游政策涉及可持续发展，其中意大利、西班牙与土耳其3国的可持续发展关键词点度中心度最高，墨西哥处于次高。在这方面，意大利政府鼓励旅游企业升级服务，以适应旅游者不断变化的可持续发展旅游需求;西班牙则起草《可持续旅游业纲要》，实施“旅游与环境管理”、“可持续旅游业的培训”及“可持续旅游城市”项目，在多个目的地严格执行“欧盟环境管理与认证体系”;土耳其环境部和国家计划组织合作，实施国家环境行动计划，对土耳其的旅游投资项目实施环境影响评估，其文化和旅游部提供相应的财力和技术支持，在滨海地区开展蓝旗运动。
投融资在英国、加拿大及墨西哥的旅游政策网络中具有最高的点度中心度。在这方面，英国旅游局先后筹集巨资执行“来自大不列颠的邀请”计划，并在9个关键客源市场的14个城市开展的“伟大形象运动”;为了帮助西班牙旅游业走出金融危机及欧债危机的困境，西班牙政府主导出台“补贴”计划(Plan RenovE)与“未来”计划(Plan FuturE)，提供19亿欧元给旅游部门，同时设有旅游基础设施现代化基金(FOMIT，Tourism Infrastructures Modernisation Fund)，预算高达2亿欧元，用于改善主要目的地的基础设施和旅游住宿设施;墨西哥通过国家旅游发展基金的主导，推动银行业降低旅游企业借贷成本、增加中小企业融资与借贷信用。
技术知识虽然在各国政策网络的点度中心度并非最高，但除英国外，在其他7国普遍高于平均值。可见，各国政府部门在旅游政策制定与实施过程中，愈发重视信息技术、数字化管理及统计体系等工作。例如，意大利积极实施数字化战略、成立智库即数字旅游实验室、支持数字旅游投资、制定国家数字通讯及营销计划;西班牙积极开展“知识、技能与旅游创新中心”计划，强化创新与技术转让，促进与鼓励旅游企业的技术发展与最佳实践活动;美国利用先进的航空安全检查技术，改善入境航空安全检查程序，联邦政府与旅游企业和相关研究机构开展旅游统计研究，编制旅行与旅游卫星账户，完善入境旅游者数据库、国际旅行收支数据，实施国际航空旅行者调查、旅行贸易晴雨表计划。
3. 不同点
欧美主要国家在旅游政策体系既有共同的关注点，同时由于区位、经济发展水平、体制及历史传统等方面的差异，其政策也有不同的侧重和亮点。例如，在英国，节事活动的点度中心度在其政策网络中位居第二位。借助于丰富的文化遗产与发达的创意产业，英国相关节事活动开展得如火如荼，“来自大不列颠的邀请”、“苏格兰回归之年”、“泰坦尼克号处女航100周年纪念日”及“贝尔法斯特艺术节50周年纪念日”等节庆活动，将英国独特的文化、遗产创意产品推向世界。度假在法国旅游政策体系中的点度中心度水平较高。法国政府通过完善带薪年休假制度、设立国家度假支票管理局、推广度假支票的使用及援助特殊群体休假等途径促进国民休闲度假。法规管制与文化自然遗产保护的点度中心度在意大利政策体系中也处于前列。意大利颁布旅游法典促进旅游业发展，签署“假日支票”法令，使低收入家庭受益，同时在机构、立法、资金及公众参与方面为文化遗产保护做出许多努力。比如，意大利成立文化遗产与活动部直接管理全国重要遗址;设立“文物监督人”监督文物遗产的保护、修复与使用;颁布“艺术奖励法令”，为公共文化遗产的保护提供措施及激励;形成财政拨款、门票收入及私人资本相配套的资金体系;发挥“我们的意大利”等民间团体的作用，通过门票优惠、免费开放及活动推广等形式吸引公众参与。在西班牙，企业与企业家关键词处于次优位置。为了支持青年企业家旅游创新项目的发展，西班牙政府提供优于市场利率的信贷，提供新的融资工具便利旅游中小企业融资，提出“研究、发展与创新计划”(R+D+I)，扶持旅游人才发展。在美国与加拿大，可进入性成为两国政策网络中的亮点。在这方面，美国通过简化签证手续、积极拓展免签计划、扩展可信赖游客计划及完善航空基础设施提升国际游客可进入性;加拿大主要通过简化入境通关流程、扩大签证申请网络、通过加入“蓝天框架”协议与“亚太门户走廊”计划、强化与欧盟及亚太等重要客源市场的交通联结，便利重点市场的游客进入。区域开发是土耳其与墨西哥旅游政策体系的亮点，该关键词的点度中心度仅在这两个国家位居平均值以上。在这方面，土耳其积极实施南安纳托利亚旅游发展规划，出台投资、信贷、税收及利率方面的优惠政策，积极促进该地区的旅游开发;墨西哥实施《区域发展计划(2014-2018)》，主要针对三个重点区域(东南偏南区域、北部区域及中部区域)，分别采取吸引投资、扩大交通网络、促进旅游产品集群化发展等举措。
(三)结构分析
欧美八个主要国家旅游政策文本高频关键词均可按照目标、作用对象及实施手段等三个层次进行归类，形成旅游政策框架体系(如图3)。
四、主要结论与相关讨论
与既往研究相比，本文在如下方面做出了创新性努力。其一，在样本数量、分布等方面有所突破。样本涉及8个欧美主要国家，且直接以其旅游政策文本为分析对象。其二，研究方法有所创新。不仅局限于定性描述分析，而是运用内容分析法、共词分析法，并结合社会网络分析软件，绘制了欧美国家旅游政策网络图，从总体与个体角度深入剖析欧美主要国家旅游政策的关注点。其三，通过旅游政策高频关键词的不同属性，建构了欧美国家旅游政策逻辑框架。总体而言，本文得出如下主要结论。
第一，就总体而言，市场营销、产品多样化、服务质量、协调与合作、投融资、文化自然遗产、设施改善及技术知识是欧美主要国家旅游政策的重要关注点。其中协调与合作的关注度最高，其后依次是市场营销、技术知识及产品多样化，而国际合作与利益相关者的关注点相对较低。
第二，具体到各个国家而言，协调与合作、市场营销、可持续发展、投融资及技术知识是许多国家的核心关注点;与此同时，节事活动、度假、法规管制、文化自然遗产保护、企业与企业家、可进入性及区域开发在个别国家的旅游政策受到重视。
第三，按照“目标-对象-手段”的逻辑框架分析可见，欧美主要国家旅游政策的目标主要着眼于促进增长与就业、改善品牌形象及提升竞争力，政策作用对象主要以顾客、企业、区域及利益相关者为主，其实施手段则主要围绕刺激需求、完善供给、优化环境及强化参与等方面展开。
当然，本研究在以下方面尚有不足：一是资料主要来源于相关国家旅游官方网站及OECD等组织，未将其他非旅游部门的相关旅游政策条文纳入分析范畴。二是除土耳其与墨西哥外，其余6个国家均为发达经济体，尚未涉及到更多发展中国家。因此，扩大旅游政策文本搜集范围，并将更多发展中国家纳入旅游政策分析范畴是我们未来的努力方向。
