一、政府引导型旅游产业基金的概念和主要特征
(一)政府引导型旅游产业基金的定义
对于政府引导型旅游产业基金，目前尚未有确切的学术定义。财政部、发改委近年来出台的文件对政府性基金提出了相应的概念。财政部2015年出台的《政府投资基金暂行管理办法》指出“政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金”。国家发改委2017年出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》指出：“政府出资产业投资基金是指有政府出资主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金”。结合两部门对政府性基金的定义以及旅游行业特征，可以将政府引导型旅游产业基金定义为：由各级政府通过预算安排，以股权投资方式与社会资本共同出资设立，按照“政府引导、市场化运作”的模式，引导社会资本投向旅游发展重点领域和薄弱环节的资金。
(二)政府引导型旅游产业基金的主要特征
政府引导型旅游产业基金主要特征有以下几个：一是政府引导型旅游产业基金是由政府财政发起设立的，目前有省、市、县三级财政参与设立的引导型旅游产业基金，并且不是无偿使用，要追求投资回报。二是重点突出政府对旅游产业发展的引导性，主要目的在于发挥财政“四两拔千金”的作用，以有限的财政资金来引导更多的社会资本参与旅游业发展，弥补地方旅游业发展所需资金，并且基金通常不做被投资企业的第一大股东。三是采用市场化的运作机制。虽然政府有财政投入并且是产业基金主要发起人，但政府在旅游产业基金的运作上更多是在对产业基金的建章立制方面发挥重要作用，而在实际运作中则由市场化来运作，不干涉基金的日常运作。四是存续期限不长，政府引导型旅游产业基金的存续时间一般在七至十年左右，一般不超过10年。五是以服务本区域的旅游业发展为主。无论是省级，还是市县一级的政府引导型旅游产业基金，往往有严格的区域投资限制，更多只能在本区域开展旅游投资，对跨区域投资有严格的限制，很多地方规定旅游产业基金投资本区域的资金总额不少于基金可投资金额的八成以上。
(三)政府引导型旅游产业基金与其他旅游类基金的区别
目前，除了政府引导型旅游产业基金，还有地方财政设立的旅游专项发展基金以及社会资本参与设立的旅游产业基金，这三者之间既有相同之处，也有区别之处。
从资金来源上来看，政府引导型旅游产业基金、旅游专项发展基金资金均来自于财政资金，出资额需要纳入政府年度财政预算，而社会资本设立的旅游产业基金则完全来源于社会资本，没有财政资金的参与。从资金用途来看，政府引导型旅游产业基金与社会资本设立的旅游产业基金均是投向于地方旅游业发展的重大项目和重大投资领域，而旅游专业发展资金主要投向于旅游基础设施和公共服务领域。从设立来看，政府引导型旅游产业基金、旅游专项发展基金需要财政部会同旅游行业主管部门报本级政府批准;社会资本设立的旅游产业基金则是需要报当地政府金融主管部门批准设立。从设立形式来看，政府引导型旅游产业基金、社会资本设立的旅游产业基金可以单独设立，也可以设立母子基金，而旅游专项发展基金不能设立母子基金。从规模来看，政府引导型旅游产业基金、社会资本设立的旅游产业基金规模通常较大，在10-100亿元左右，也有少数的达到200-300亿元。而旅游专项发展基金的规模通常较小，省级层面的一般上亿元的也不多，而地市层面的年度专项发展基金通常在千万元左右，这与财政预算有关。从运作方式来看，政府引导型旅游产业基金是采取政府主导，市场运作的方式，政府在基金投资人、发起设立、规章制度建设等方面发挥着重要作用，而具体的日常投资和运作则采取市场化的运作方式;旅游专项发展基金则完全是政府主导，由政府来决定支持建设的旅游基础设施和公共服务，社会资本设立的旅游产业基金则是完全采取市场化的运作方式。从投资收益来看，政府引导型旅游产业基金追求投资回报，投资收益要及时上缴国库，而旅游专项发展基金是无偿使用，不追求投资回报，更多是追求社会效益;社会资本设立的旅游产业基金同样追求投资回报，投资收益归基金投资人。从风险承担来看，政府引导型旅游产业基金由政府与社会资本共同承担投资风险，政府以出资额为限承担有限责任;旅游专项发展基金是无偿使用资金，不存在投资风险;而社会资本设立的旅游产业基金则是由社会资本完全风险自担。从退出机制来看，政府引导型旅游产业基金、社会资本设立的旅游产业基金均有存续期，一般最长不超过10年，而旅游专项发展基金无退出期，其存续取决于是否纳入地方政府年度的财政预算。
二、政府引导型旅游产业基金的发展现状
(一)政府引导型旅游产业基金发展的政策环境更加有利
从国家政策层面来看，近年来出台的较多文件均提出了加大对旅游产业基金发展的支持。2014年出台的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》提出“政府引导，推动设立旅游产业基金”。2015年出台的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提出“鼓励有条件的地方政府设立旅游产业促进基金”。财政部、国家发改委还先后出台政府投资基金支持产业发展的政策文件，加强政府投资基金对旅游业在内的实体经济发展支持。从地方层面来看，较多省份出台产业引导基金管理办法，鼓励设立政府引导型旅游产业基金支持旅游业的发展。总体上，政府引导型旅游产业基金发展面临有利的政策发展环境。
(二)较多省市设立了政府引导型旅游产业基金
从全国来看，目前湖南、北京、四川、河北、青海、江西、广东等省份成立了省级政府引导型旅游产业基金，并且开始运作。最早成立的省级政府引导型旅游产业基金是湖南省，2010年成立了湖南文化旅游产业投资基金，更多的政府引导型旅游产业基金成立于2014年之后，成立的时间并不长。从基金规模上看，通常在10个亿以上，一些省份如陕西、安徽、江西等省份旅游产业基金规模还达到几十亿甚至百亿元以上。从主要发起人来看，既有省级财政部门、旅游部门、省属国有企业，也有金融机构，还有较多民营企业的参与。
从地市一级层面来看，烟台、西安、宁波、呼和浩特、青岛等较多城市成立了政府引导型旅游产业基金，规模均在10亿元以上。此外，广州、九江、成都、安顺等一些城市也计划设立政府引导型旅游产业基金。目前来看，无论是省级还是市县一级政府引导型旅游产业基金，成立的时间均不长，较多地方还在处于旅游产业基金发展的探索阶段。
从现有的各级政府引导型旅游产业基金的类型来看，主要有两种类型，第一类是母子基金形式，母基金由财政出资设立，为引导基金性质，是整合区域旅游资源和对接战略投资人的战略平台。在母基金下设若干个子产业基金，具体项目投资和运营由子基金负责;第二类是不设子基金的旅游产业基金，由财政与社会资本共同发起设立，如北京市旅游产业发展基金，其成立于2012年，基金规模10亿元，其中北京市财政投入1.5亿元，海航旅游集团投入8.5亿元，基金直接投向北京市旅游产业领域。第二类的旅游产业基金出资人结构相对单一，更多是依托存量资金进行投资，财政的杠杆作用并不充分。目前较多地方设立政府引导型基金更多是采用母子基金模式，可以更好地发挥财政的杠杆作用，吸引更多的社会资本参与旅游业投资，更大程度地将基金规模倍数放大。
(三)政府引导型旅游产业基金是全域旅游发展的新动能
1.政府引导型旅游产业基金是促进旅游重点领域和薄弱环节发展的有效途径。近年来，随着全域旅游在全国上下如火如荼地开展，旅游业成为地方经济增长的新引擎，各地对旅游投资都有着巨大的需求，特别是对于旅游发展的薄弱环节和重点领域。2017年，全国旅游投资达到1.5万亿元。但同时也要看到，一方面，地方政府的财政能力均有限，往往难以有大量的资金投入旅游业重点领域和薄弱环节发展，另一方面，社会资本虽然有投资需求，但往往对旅游项目看不准、看不透，在信息不透明和缺乏政府引导下往往不敢投资。而政府引导型旅游产业基金就在于发挥政府性基金的引导作用，给予社会资本明显的投资指向，引导社会资本投向地方旅游业发展的薄弱环节和重点领域，同时也起到了政府信用背书的作用。
2.政府引导型旅游产业基金是拓展民间资本参与全域旅游发展的重要渠道。以往旅游公共服务、旅游景区开发等旅游领域是政府在主导，民间资本缺乏有效的进入渠道。随着各地政府引导型旅游产业基金的成立，为民间资本进入更多的旅游领域创造了有利条件，特别是政府引导型旅游产业基金投入一些旅游PPP项目，有助于拓展民间资本进入旅游公共服务和旅游景区开发的新渠道，释放全域旅游发展的活力。政府引导型旅游产业基金往往还有相应的优惠政策配套，通过对重点旅游项目的投资，给予民间资本参与旅游产业发展的信心。
3.政府引导型旅游产业基金是改善中西部地区旅游发展短板的重要方式。我国中西部地区旅游资源丰富，但经济水平相对欠发达，财政综合实力总体不强，单纯依靠政府财政投资往往难以支撑旅游业快速发展需要。而政府引导型旅游产业基金的设立为中西部地区改善旅游发展短板、促进旅游扶贫提供了新契机，通过少量的地方政府财政杠杆作用，吸引广大社会资本参与中西部地区发展。并且，政府引导型旅游产业基金投资项目本身就具有示范和标杆作用，可以吸引更多的社会资本往中西部地区集聚，补足中西部地区旅游发展短板。
三、政府引导型旅游产业基金的发展瓶颈
从当前来看，政府引导型旅游产业基金起步相对较晚，发展经验和发展模式还不成熟，还存在一些瓶颈问题需要解决。
(一)政府和市场权责划分不明晰
尽管财政部、发改委等部门出台了政府性投资基金的规范文件，各省市也出台了政府引导型旅游产业基金的文件，但政府和市场的权责划分仍然存在模糊地带。从政府层面来看，政府在旅游产业基金运作过程中应当积极履行公共服务职能，起到政策性引导和支持作用，基金应更多投向旅游业发展的薄弱环节，不应以追求盈利为导向，而从民间资本层面来看，民间资本参与政府引导型旅游产业基金的设立，并且占有更多的股份，就是以追求盈利为目标，这使得政府与民间资本的诉求存在冲突，对旅游产业基金的运作会产生影响。
(二)产业基金发展缺乏有效的规范和指导
财政部、发改委等部门虽然出台了对政府出资投资基金的规范，但这是对所有行业的普遍性规范，还缺乏专门针对旅游行业的规范。目前各省在成立政府引导型旅游产业基金的同时，也出台了政府引导型旅游产业基金的管理办法，但是规范性还相对偏弱，对政府引导型旅游产业基金的发展指导性还不强，导致很多地方虽然成立了旅游产业基金，但不知道如何运作、如何投资，发展方向也不明确。
(三)基金引导旅游产业发展的作用不强
较多政府引导型旅游产业基金的发展还处于起步阶段，部分旅游产业基金虽然投资了一些旅游重点产业和重点项目，但更多是赢利能力较强的项目，并非属于需要企业投资的旅游薄弱环节和重点领域，对地方旅游产业发展的引导能力还不强。并且，目前好的旅游项目少，由于缺乏产业基金投资项目库存，也缺乏明确的投资指引，一些地方对旅游产业基金的运用往往投向于能够赚钱的领域，背离产业基金设立的初衷。此外，一些地方旅游产业基金的总体规模偏小，能够用于投资的资金有限，投资规模小，缺乏对社会资金的引导和带动，在引导产业发展方面并不突出，没有发挥应有的作用。
(四)专业化的产业基金人才队伍不健全
政府引导型旅游产业基金对于旅游部门、民营企业、金融机构均是新事物，其健康、可持续发展需要大量专业的人才。而当前既懂旅游，又懂产业基金运作的人才并不多。旅游部门和旅游企业中往往懂旅游的人才多，但懂旅游产业基金运作的人才少;而现有的旅游产业基金管理团体主要来自于各大金融机构，往往懂产业基金，但是对旅游产业的发展规律和发展模式并不了解。由于缺乏复合型、专业化的管理人才，在一定程度上制约了政府引导型旅游产业基金的发展。
(五)产业基金的投资受限制
政府引导型旅游产业基金主要采取股权投资形式，债权投资受到限制。按照财政部门对政府引导型投资基金的管理规定，只能采取股权投资形式，不能采取债权投资形式，使得政府引导型旅游产业基金在开展旅游投资时受到限制，不够灵活。通常盈利能力强、发展前景看好的旅游项目，并不愿意受让股权引入外来投资者，而更愿意以债权形式接受投资。因此，非政府出资的产业基金由于可以采取债权投资形式，相对更容易获得投资机会。此外，由于地方政府的引导型产业基金设立目的主要用于当地旅游业发展，往往会限制基金主要投向于本地区，而一旦当地缺乏好的旅游投资项目，政府引导型旅游产业基金则会面临空转的可能，影响基金的运作和效益。
(六)产业基金的配套政策还不完善
目前，政府引导型旅游产业基金的发展尚未建立专门的配套保障机制，其参与投资的旅游项目，还缺乏有效的政策保障，并且同样容易受到财政、发改、住建、水利、生态环保等部门约束性产业政策的影响，还需要加大统筹协调力度，争取旅游部门及其他涉旅部门的支持与配合。如很多地方较为现实的问题是旅游用地指标紧张，土地招拍挂成本太高，保障方面难度较大，新开发建设的旅游项目难以落地。
四、促进政府引导型旅游产业基金可持续发展的对策建议
(一)从国家层面加强规范和指导
要从国家层面加强对政府引导型旅游产业基金发展的引导，建议由财政部门和旅游行政主管部门联合制订促进政府引导型旅游产业基金发展的指导意见和规范操作指南，明确政府引导型旅游产业基金的发起设立、模式选择、投资收益分配、日常运营管理、投资风险分担、退出机制等规范操作流程，明确政府和市场在政府引导型旅游产业基金发展中各自的责任和分工，更有针对性地指导地方推动政府引导型旅游产业基金的发展。在此基础上，结合地方全域旅游发展特色，加强对省市县三级政府引导型旅游产业基金发展的分类指导，总结地方成功发展模式，为其他地区旅游产业基金发展提供可复制、可推广的经验。
(二)营造良好投资环境，突出产业基金的产业引导功能
推动地方政府转变传统的政府主导发展思维，更加注重社会资本在旅游产业发展中的决策作用，强化政府引导型旅游产业基金的市场化运作方式。市县一级政府应适度放宽政府引导型旅游产业基金的地域投资条款，鼓励旅游产业基金跨区域的适度竞争，拓宽旅游产业基金投资的选择面。坚持“有所为，有所不为”，对于社会资本有充足意愿投资的旅游领域，政府引导型旅游产业基金不参与投资，而政府引导型旅游产业基金更多要投向于当前发展还较为薄弱但未来发展前景看好的旅游项目，培育壮大一批有潜力的旅游新产品、旅游新业态，在项目发展成熟后择机退出。各省要建立旅游产业基金投资项目库，定期遴选一批优质的重点旅游项目，以项目引导旅游产业基金的投资方向、投资领域。
(三)加大金融政策支持力度
政府引导型旅游产业基金发展，既要有财政的支持，又要更多发挥金融的功能。要加强对政府引导型旅游产业基金发展的配套金融政策支持，持续加大农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构对旅游产业基金投资项目的融资支持力度，在贷款贴息、利率优惠、风险补助等方面给予支持。鼓励省级政府将新增地方政府债券向本省财力薄弱的市县倾斜，增加市县政府引导型旅游产业基金的吸引力和可持续发展能力。鼓励金融机构在政府引导型旅游产业基金项目规划阶段提前介入，为投资项目提供方案规划的金融咨询服务，避免项目走弯路，提高项目融资的可行性。
(四)加强专业化旅游产业基金人才培养
加大旅游院校和科研院所对旅游产业基金人才的培养，在旅游类本硕博专业课程中，增加产业基金、金融类课程，加强旅游产业基金的专题研究，培育一批旅游产业基金研究方面的专业人才。促进旅游行政主管部门、旅游企业和金融机构的联动，建立相互挂职机制，互补专业长短，培育复合型旅游产业基金人才。建议在文化和旅游部的年度“万名旅游英才计划”中增加旅游产业基金服务人才类别，逐步扩大对旅游产业基金人才的培养规模。鼓励各省建立旅游产业基金专家人才库，依托专家加强对政府引导型旅游产业基金发展的指导。鼓励有条件的旅游企业、旅游产业基金管理机构建立旅游产业基金人才培训基地，开展专题培训班，加强对旅游产业基金实践人才的培养。
(五)建立政府引导型旅游产业基金信息交流和交易两大平台
建立旅游产业基金信息交流平台，及时提供旅游产业基金的政策、法规、数据、研究以及项目实时信息，搭建起政府、社会资本、旅游产业基金管理机构之间的互动平台，定期举办会议、论坛及项目洽谈会、成果展等，打通旅游产业基金发展的信息壁垒。建立旅游产业基金交易平台，促进地方政府与社会资本的合作，推动政府引导型旅游产业基金的股权证券化，拓展社会资本的退出渠道。
(六)完善配套政策支持
加强旅游、发改、财政、住建、自然资源、生态环保等部门的协调合作，做好政府引导型旅游产业基金投资项目前期的协调工作，提前落实好生态红线、水资源保护红线等国家政策红线，做好项目所涉及的土地、环保、水利等相关规划的编制或修编工作，完善土地、融资、人才、税费等各方面的配套政策。全面落实《关于支持旅游业发展用地政策的意见》和《产业用地政策实施工作指引》等涉旅用地政策，优先落实旅游产业基金项目供地指标，强化项目的落地保障。
