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文化和旅游市场信用管理迈入法治化新阶段

  张效羽

  通过信用管理提升市场监管能力,是我国近年来市场监管领域的重大创新。文化和旅游市场作为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分,从业人员众多、涉及领域广泛,关系到人民群众切身利益,也关系到国家形象。

  近日,文化和旅游部公布《文化和旅游市场信用管理规定》(以下简称《规定》)。《规定》不是对原有规范性文件的简单编纂,而是运用法治思维,坚持法治原则,根据民法典、个人信息保护法、旅行社条例等法律法规,对文化和旅游市场信用管理体制进行升级。《规定》的出台标志着文化和旅游市场信用管理工作迈入法治化新阶段。

  一是坚持依法行政,坚决杜绝“法外施罚”“新增处罚”。通过信用管理提升市场监管能力,主要是通过信用管理措施发挥效力,但也要避免“法外施罚”“新增处罚”的嫌疑,不能破坏立法法等确立的法律秩序。因此,《规定》坚持依法行政,确保所有信用管理措施不扩大法律法规相关规定的适用范围、不加重法律法规给相对人设定的义务或惩戒力度,原原本本地落实法律法规的具体条文规定,坚决杜绝“法外施罚”“新增处罚”。比如,《规定》第十八条第八项规定:“因被吊销或者撤销娱乐经营许可证而被认定为严重失信主体的,其法定代表人、主要负责人5年内不得担任娱乐场所的法定代表人、负责人”。这条规定源于《娱乐场所经营管理条例》第五十三条:“娱乐场所因违反本条例规定,被吊销或者撤销娱乐经营许可证的,自被吊销或者撤销之日起,其法定代表人、负责人5年内不得担任娱乐场所的法定代表人、负责人”。这并不意味着《规定》新设了一种惩戒措施或行政处罚。因为即使没有信用管理措施,娱乐场所法定代表人和负责人因违反《娱乐场所经营管理条例》被吊销或者撤销娱乐经营许可证的,也要承担为期5年的限制从业义务。

  从这个角度看,信用管理措施并非新作出行政处罚决定,而是保障行政处罚决定落地见效的重要机制,这一点应当认真把握。

  二是坚持正当程序,切实保障相对人陈述、申辩等程序性权利。《规定》坚持正当程序原则,为信用管理设定了一套行政程序,切实保障相对人陈述、申辩等程序性权利,避免信用管理机构恣意作出对相对人不利的决定。比如,《规定》要求文化和旅游主管部门将市场主体和从业人员认定为严重失信主体时“应当向文化和旅游市场主体和从业人员送达《严重失信主体认定告知书》,载明认定理由、依据、惩戒措施和当事人享有的陈述、申辩权利……陈述、申辩理由被采纳的,不认定为严重失信主体”。

  《规定》还要求“当事人在被告知的10个工作日内有权向认定部门提交书面陈述、申辩及相关证明材料……认定部门应当在15个工作日内给予答复。陈述、申辩理由被采纳的,不认定为严重失信主体”。此外,认定市场主体或从业人员为失信主体的,“应当向当事人出具《严重失信主体认定决定书》并送达”。认定部门“作出准予信用修复或者不予信用修复的决定,不予信用修复的应当说明理由”等。这些程序性规定都是正当程序原则的体现,对保护市场主体和从业人员的权利十分重要,是体现信用管理工作法治化水平的重要标准。

  三是坚持便民高效,努力在管理中体现服务理念。信用管理工作法治化不仅要求信用管理工作活动不违法,还要求信用管理工作体现为民服务理念。在信用管理工作中,即使将极少数市场主体和从业人员纳入失信主体管理,目的也是清除“害群之马”,进而维护大多数市场主体和从业人员的利益,维护广大消费者的利益,为广大市场主体和从业人员以及消费者服务。

  因此,《规定》坚持便民高效,努力在信用管理中践行为民服务。比如《规定》明确“公民、法人和其他组织有权查询与自身相关的信用信息,文化和旅游主管部门应当依法依规为查询提供便利”“公民、法人和其他组织认为自己的信用信息有误时,有权向认定部门申请更正相关信息。认定部门应当在收到实名提交的书面更正申请之日起5个工作日内作出是否更正的决定”。对被列入失信主体名单的少数市场主体和从业人员,《规定》要求信用管理机构在“认定为失信主体的依据被撤销或者变更,不符合认定为失信主体标准的”或“因为政策变化或者法律法规修订,已经不适宜认定为失信主体的”等情形下主动实施信用修复,主动服务失信主体,主动为被列入失信主体的市场主体和从业人员恢复信用,最大限度地保障失信主体合法权益。

  四、坚持审慎适度,对积极整改的轻微失信主体免于认定。法治的初心和使命不是让违法受罚的人越多越好,而是通过法律手段最大限度地维护秩序、劝人向善。在更高层次上坚持法治原则,就是要求信用管理坚持审慎适度原则,不能为了认定失信主体而开展信用管理工作。要充分认识到信用管理工作只是一个工具,这个工具的目的是促使文化和旅游市场各类市场主体和从业人员依法合规经营从业。

  为此,《规定》新设了对积极整改的轻微失信主体免于认定制度,具体规定“符合轻微失信主体认定标准的,在作出决定前,经文化和旅游主管部门约谈督促,改正违法行为、履行赔偿补偿义务、挽回社会不良影响的,可以不认定为轻微失信主体”。这条规定是本次文化和旅游市场信用管理立法的重要创新之一。

  此外,《规定》还有其他法治亮点。比如《规定》要求有关部门认定市场主体和从业人员为严重失信主体,必须经过专家评估、法制审核、集体讨论等程序,有效地防止权力滥用。总体来看,《规定》的颁布标志着文化和旅游市场信用管理工作全面迈入法治化、规范化新阶段。

  作者为中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授

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来源:中国旅游报 责任编辑:张碧华