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共筑完善旅游管理体制,混合改革模式之浙江的五套打法

  围绕大旅游管理体制和政府转型等方向,我国各地在旅游管理体制改革方面做出了许多有益的探索,其中浙江省的旅游行政管理体制创新较为典型,具有广泛的借鉴意义。

  中国旅游研究院课题组曾对浙江旅游行政管理体制模式进行了梳理,概括出五种模式 : 一是整合各部门功能的旅游委员会模式、二是融合政府管理与产业发展的行政管理模式,三是风景与旅游合二为一的行政管理模式,四是商贸与旅游结合的旅游行政管理模式,五是体育与旅游管理相结合的旅游行政管理模式。

  一、整合各行政部门职能的旅游委员会模式

  这种模式以杭州市旅游委员会为典型代表。在原有旅游局职能的基础上,赋予了旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能,加强了对项目的事先管理。其重要的特点是强化了景区管理权和主导协调政府各相关部门的权限。旅游委员会模式是旅游业发展较快的目的地采用的行政管理模式,通过强化综合协调功能,旨在充分整合政府各职能部门的管理权限,协调处理好旅游产业发展中面临的问题,通过强化旅游行政主管部门的协调作用,以实现旅游业的整体、全面发展。

  以往的旅游局管理体制,作为传统旅游业核心的景区却往往被排除在旅游局管理职权之外,管理景区的往往是风景名胜区管委会或林业局、建设局等部门,而通过旅游委员会职能的转变,将景区管理权让渡于旅游委员会,有助于实现旅游景区的更为专业化的管理。

  此外,通常目的地食、住、行、游、购、娱等方面的管理职能往往分散于政府各个职能部门,而通过综合协调职能的强化,有助于让旅游委员对城市旅游发展起主导作用,通过强化旅游委员会的综合协调功能,有助于减少旅游产业整体发展中的行政障碍,避免政府各职能部门各自为战,缺乏统一的战略,强化旅游管理的行政效能,体现了以旅游为龙头的现代服务业的发展理念和管理理念,还有助于加快推动杭州旅游业与十大特色产业的融合发展。

  二、融合行业管理与企业发展的行政管理模式

  这种模式以绍兴市旅游委员会为典型代表。该种模式是由旅游行政主管部门直接负责管理旅游集团,将行政管理与企业经营结合起来,目的在于做大做强旅游业。其特点是将旅游行政管理与企业发展紧密结合。虽然政企分开从长远是有益的,但在目的地旅游资源未能得到充分开发,当地旅游企业处于分散、弱小状态时,可通过变革原有的旅游行政管理体制,融合政府行政管理与旅游产业发展职能,能够在较短时间内有效整合旅游资源,为旅游业迅速发展奠定良好的基础。

  绍兴旅游委员会的建立,与杭州旅游委员会的成立有类似之处,就是处于政府部门低阶的旅游局提升为旅游委员会,增加许多职能。

  一是综合协调职能。绍兴市旅游委员会被赋予了综合协调旅游环境、城建设施、旅游交通、商贸购物、餐饮住宿、旅游文化娱乐等各类资源的统筹整合、优化配置与规划指导。对全市重点旅游区域和重大旅游项目规划、开发和建设的牵头协调,在交通、建设、水利、开发区等单位开展有关工作程建设时,进行旅游功能开发的指导和协调。

  二是负责全市的文化管理工作。

  三是负责全市旅游产业投资、经营和管理的行业管理。

  可以看出,绍兴市旅游委员会兼具了杭州市旅游委员会的综合协调和景区管理职能,但与此同时,其还有文物管职能,更为突出的是,其将行政管理职能与旅游集团管理职能结合起来,这与杭州旅游委员会的行政管理体制存在很大的不同。

  三、风景与旅游合二为一的行政管理模式

  这种模式的典型代表是义乌风景旅游局。这种模式的特点是在原有旅游局职责的基础上,旅游主管部门还被赋予风景区的管理权限。采取此种管理模式的目的地通常是旅游资源较为丰富,风景区在当地占有较为重要的地位。通过将风景与旅游管理权合二为一,实现旅游资源的合理开发,同时,也利于旅游行政主管部门加强对景区的监管。

  作为旅游业重要核心之一的景区往往是名义上属于旅游业,但实际上管理权限不在于旅游局,这使得旅游管理体制并不顺畅,因此,义乌采取行政体制变革,将风景与旅游职能相结合,在传统旅游局职能的基础上,增加了风景区的管理,这与前两种行政体制变革模式存在着较大的不同。

  义乌市风景旅游局负责全市风景旅游项目的审核工作,并负责全市风景名胜区“一书两证”的审批、发放工作,促使风景旅游企业提高管理水平、服务水平;会同有关部门对风景旅游业的服务质量、价格、安全、商品、环境卫生、市场秩序等实施检查与监督;负责全市风景旅游资源的管理保护工作。风景旅游局的建立能够从更广泛的范围加强对旅游业的管理,扩充了对风景区的实际管理权限,改变了以往仅能通过旅游景区 A 级评定对景区的软性管理,风景旅游局对旅游资源的保护、开发更具有管理、协调和统筹的能力,有助于加快景区转型升级,也能更有效地加强对旅游景区的监督,确保风景与旅游的统一管理。

  四、融合商贸与旅游的行政管理模式

  该种模式的典型代表是杭州各主要城区的商(经)贸旅游局。这种行政管理模式的特点是将政府的商贸管理职能与旅游管理职能相结合,其不仅具有原有旅游局的管理职权,还赋予与旅游较为关联的其他产业行政管理职权。例如,杭州上城区商贸旅游局、西湖区商贸旅游局、下城区经贸旅游局不仅具有旅游局的管理职权,同时还有负责管理商贸服务、生猪屠宰、豆制品定点企业生产、批发、销售环节的监督管理权。对上不仅接受上级旅游行政主管部门的领导,还同时接受上级商贸行政主管部门的领导。

  商(经)贸旅游局模式,其承担的职能也更为宽泛,不仅有传统意义上旅游局的相关职能,还包括与旅游相关的商(经)贸职能。虽然杭州各区的商(经)贸旅游局的职权不尽相同,其与单纯的旅游局相比,增加的职能还有商贸部门方面的职能,尽管有些职能如管理生猪屠宰及“豆制品”的管理与旅游业并没有直接的关联性,但可以看出,相对于传统的旅游局管理模式,他们的职能往往都包括专业市场、商贸、旅游网点的设置,组织论证和报、审批;会同有关行政执法部门,监督服务质量管理,整顿商贸旅游服务业秩序,打击制售假冒伪劣商品的行为;会同有关行政执法部门,监督服务质量管理,整顿商贸旅游服务业秩序,打击制售假冒伪劣商品的行为。融合商贸与旅游的行政管理模式往往是在各区,这种模式的存在是由于本地区的旅游资源相对并不丰富,需要对旅游业直接管理的情况不多,如果单独设立旅游局,可能会造成旅游主管部门的闲置。

  从广义的旅游业而言,商贸流通尤其是旅游购物也是旅游业重要的组成部分,以往的旅游业管理往往忽视对这块的管理,也没有相应的职权去管理,而通过商贸与旅游职能相结合,可以更为有效地加强旅游商品、旅游购物、旅游网点的管理,有助于更好地整顿和规范旅游市场秩序,维护旅游者的合法权益。

  五、融合体育与旅游的行政管理模式

  该种模式的典型代表是富阳运动休闲委员会。这种模式的特点是将旅游行政管理职责与体育产业的行政管理职权相结合。富阳运动休闲委员会办公室是旅游与体育休闲相结合,更富有地方特色,有利于打造体育休闲、体育旅游产品体系。富阳运动休闲委员会模式整合了原体育局和旅游局的职能,在全国也是首创,主要因为富阳的体育产业在国内外有较强的影响,特别是体育用品制造业,富阳通过将体育与旅游管理职能相结合,在打造运动休闲之城、开发体育旅游项目及其他特色的旅游产品方面具有较大的优势。

  相对于前几类模式,富阳的旅游行政管理模式将以往并不太受关注的体育与旅游紧密结合,也反映出其适应旅游发展的需要,便于整合体育资源和旅游资源,促进当地休闲体育的发展。

  资料来源:中国旅游研究院。旅游业发展的浙江模式

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来源:大衍文旅 责任编辑:张碧华