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何德旭:加快推进现代中央银行制度建设
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2020-01-19      字号:【

  精确计算价格型工具及数量型工具与目标变量之间的函数关系,设计操作方程,实现货币币值稳定这一首要目标,否则货币政策可能成为经济巨震和低质量增长的源头。

  中央银行制度是否有效,内部因素是其内部从上而下潜移默化的法治理念、切实的履职能力和人事制度;外部因素则是地方政府行为偏好及其区域经济稳增长与金融系统防风险之间的平衡。

  党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),从党的十九大确立的战略目标和重大任务出发,在全面总结我国国家制度建设和国家治理方面取得的成就、积累的经验、形成的原则的基础上,重点阐述了坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,全面部署了需要深化的重大体制机制改革和需要推进的重点工作任务。《决定》在金融层面明确提出了“建设现代中央银行制度,完善基础货币投放机制,健全基准利率和市场化利率体系”的要求。那么,究竟怎样理解现代中央银行制度、如何建设和完善现代中央银行制度呢?

  一、理解现代中央银行制度的三个视角

  一般而言,中央银行履行制定、执行货币政策,对金融机构业务活动进行指导、领导、管理和监督职能,是一个“管理和监督金融活动的银行”,是国家干预和调控国民经济发展的重要工具。中央银行制度则是一国经济运行架构与金融制度体系的重要组成部分,包括通过法律法规赋予中央银行地位和职能、政策目标和工具、运作行为与规范等在内的一系列制度安排。现代中央银行制度与(非现代或传统)中央银行制度的关键区别就在于“现代”二字。可以从以下三个重要视角来理解和阐述“现代中央银行制度”的特点。

  (一)中央银行产生和演变视角

  从中央银行产生和演变的历史角度分析,现代中央银行制度的主要标志是:从服务于政府融资的单一功能向金融经济调控为主的多功能转变。

  研究中央银行制度史的学者认为,早期中央银行(或称之为古典中央银行)的产生主要由于两个方面的原因:一是政府在税收平滑规则下难以解决战争引发的融资难题;二是解决政府借款不还的道德风险。为了解决这两个难题,政府牵头建立中央银行,政府授予中央银行管理政府财政资金,中央银行向政府提供贷款。绝大多数中央银行都是在这样的背景下产生的。显而易见,这个时候中央银行的主要定位是服务于政府的融资需求和管理政府的财政资金。

  中央银行的垄断地位随着战争时间的延长得到巩固和增强,具备了影响全国信用的能力和管理各商业银行储备的实力,各商业银行也愿意采用中央银行发行的货币作为日常储备,并在头寸短缺时向它要求贷款,从而使它逐渐在事实上垄断了货币的发行。同时,现代的商业银行体系以较低的市场利率在为产业资本提供周转资金的同时,部分银行面临存贷款期限结构错配、支付体系和存款合约不稳定等引发的挤兑风险,也缺少一个为整个商业银行体系和金融体系提供流动性支持的兜底性保障机构。中央银行的实力使其逐渐承担起这一角色——最后贷款人,商业银行在流动性困难时既可以向中央银行借款,也可以进行同业拆借(中央银行提供清算服务)。美国联邦储备委员会在移植和改进欧洲中央银行制度的同时,强化最后贷款人功能,弱化了政府融资功能,建立信用货币体制,从而成为一家较为典型的现代中央银行。

  随着各国经济平稳发展,政府的税收能力和信用能力得到改善和巩固,中央银行不再局限于解决政府融资和管理财政资金,而是向以金融经济调控为主的多功能转化。例如,国际清算银行总结现代中央银行具有货币政策、金融稳定和支付系统等三大目标,以及为了实现这些目标具有的现代中央银行的五大功能:货币稳定功能(货币政策、汇率政策、外汇干预、外汇储备管理、流动性管理)、金融稳定功能(最后贷款人、宏观审慎监管和日常监管)、提供金融基础设施(通货提供、账户管理、支付系统、央行货币清算系统、其他清算系统、登记提供)、服务政府(经理国库、代理发行政府债券、为政府提供信用支持)、其他公共品功能(债务管理、资产管理、准财政行为、研究统计、消费者服务等)。还有一种与此相似、也更为流行的概括是,现代中央银行具有三大职能:发行的银行、银行的银行、政府的银行,这实质上也是分别体现了垄断货币发行、制定执行货币政策、对银行给予最后贷款、组织银行间结算、经理国库、管理外汇储备等具体职责。

  (二)现代金融体系稳健运行视角

  现代中央银行服务于金融经济调控定位的主要体现是:保持以信用货币为基石的商业银行和金融体系的稳定。进一步讲,现代中央银行保持金融稳定的制度设计包括:最后贷款人制度和宏观审慎监管。

  科学的最后贷款人制度是现代中央银行制度的基石。最后贷款人制度设计使中央银行通过控制再贷款、再贴现的利率和条件实现货币的弹性供给,既能为陷入流动性困境但具有优质资产和清偿能力的商业银行提供短期性融资,又能制定较高一些的惩戒性利率约束商业银行行为,主动防控流动性风险,更为重要的是给活期存款人一种信号——商业银行在流动性资产短缺时有中央银行的支持,从而改善了存款合约信息结构。

  宏观审慎监管则是中央银行防范系统性金融风险的最新制度设计。最后贷款人制度可能使商业银行产生道德风险,此时需要对商业银行进行监管,即金融监管制度。金融稳定承诺使经营管理不善的银行也能与业绩良好的银行一起同等享受平价贴现率的流动性支持,降低了各商业银行有效管理风险的压力,增加了商业银行发生道德风险的概率。为监测商业银行经营状况和风险状况,各商业银行在中央银行开立准备金账户,实时监测商业银行的储备资产,提高银行间结算效率;同时,要求商业银行定期报送重要的金融统计数据和实时报送重大事件,掌握各银行金融机构经营状况、流动性情况和潜在金融风险。经验事实证明,防范了单个银行风险的日常审慎监管并不一定能防范整个银行体系和金融体系的系统性风险,为此人们探索设计出宏观审慎监管制度,并将其赋予中央银行。2016年8月,国际货币基金组织、国际清算银行等联合发布了《有效宏观审慎政策要素:国际经验与教训》的报告,将宏观审慎政策定义为:宏观审慎政策利用多种工具来防范系统性金融风险,从而降低金融危机发生的频率及其影响程度。宏观审慎监管就是一系列为了防范系统性金融风险而开展的面向金融系统的监管政策和改革措施的总和。现代中央银行由于自身的货币稳定、金融稳定、金融基础设施建设等功能,在宏观审慎监管方面具有独特的优势,成为宏观审慎监管制度的执行者和完善者。

  (三)现代经济体系发展调控视角

  从现代经济体系发展的需求角度分析,现代中央银行服务于市场定位的主要体现是:维护货币稳定的科学的货币政策体系。

  在法定信用货币制度和最后贷款人制度下,现代中央银行既要在金融危机时进行适当的救助、维护金融稳定并超发法定信用货币,又要防止超发法定信用货币造成货币购买力明显降低和政府信誉受损,从而使货币供给处于社会公众能接受的弹性区域。货币政策作为平衡这两方面因素的重要制度和工具,作用越来越重要,甚至成为现代中央银行职能的代名词。因此,现代中央银行制度下经典货币政策工具既包括再贷款、再贴现、存款准备金等最后贷款人制度中的工具,亦包括公开市场操作这一司空见惯的货币政策工具。

  在平常时期,货币供给处于合理区间成为货币政策的首要目标,学术研究和政策制定者甚至将其简化为通货膨胀目标制。为了实现这一目标,在现代中央银行制度中,以国家短期债券和中央银行票据为买卖标的的公开市场操作,既可以主动灵活地决定买卖数量,又可以相机决定买卖价格——利率,从而成为最重要的常用工具。其他的直接信用控制、间接信用指导、窗口指导、道义劝告等,则是经典货币政策工具的延伸和补充。

  现金的发行和管理是货币政策的重要内容。由于法定存款准备金、再贷款、公开市场操作等工具直接影响基础货币数量,人们往往忽略现金的发行和投放。这里面至少包括两个方面的重要内容:一是通常所说的现金从中央银行发行库到商业银行业务库的发行渠道;二是中央银行经理国库的现金管理。这两者在很大程度上影响货币政策执行效果,影响财政政策和货币政策的协调程度。

  二、建设现代中央银行制度的根本路径

  通过上述分析可以看出,现代中央银行制度的标志是服务于市场经济的定位、维护金融稳定和货币稳定的货币政策及最后贷款人制度。建设现代中央银行制度的根本途径必须围绕这些标志性内容。

  (一)一个基础

  法治是现代中央银行制度的基石,建设现代中央银行制度必须建设和巩固法治体系,通过法律法规明确中央银行的职责、保证中央银行依法履行职责而不被某一部门的利益左右,从而实现国家整体的经济高质量发展。

  例如,《中国人民银行法》开宗明义,“为了确立中国人民银行的地位,明确其职责,保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定,制定本法。”其中的要义非常明确:其一,通过立法来确立中央银行地位;其二,中央银行的职责是基于国家的角度和利益(制定货币政策和完善宏观调控体系),即包含了参与市场经济交易活动的个人、企业、金融机构、政府的整体角度;其三,职责内容是“保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定”,关键词在于“正确制定和执行”。

  再如,《中国人民银行法》对中国人民银行职责的规定是:“(1)发布与履行其职责有关的命令和规章;(2)依法制定和执行货币政策;(3)发行人民币,管理人民币流通;(4)监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;(5)实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场;(6)监督管理黄金市场;(7)持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;(8)经理国库;(9)维护支付、清算系统的正常运行;(10)指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测;(11)负责金融业的统计、调查、分析和预测;(12)作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动。”

  由此可以看出,与国际现代中央银行制度的界定范畴相比,中国人民银行已经具备了现代中央银行的大多数功能,而且正在不断完善金融监管、金融基础设施等其他现代中央银行制度。为了保障中国人民银行依法履职,在现代中央银行制度的实际建设过程中,必须强化中央银行的法律素质和法治理念,并将相关职责范围的法律和法规作为考核内容;进一步强化纪检监察部门对各级分支行执法活动的监督,加强对中央银行分支行执行总行政策情况的监督检查。当然,现代中央银行制度的法制建设,亦是在社会整体法治环境中推进的,且随着整体法治环境的改善而不断完善。

  (二)两大核心

  1. 货币政策。建设科学稳健的现代货币政策制定和执行体系是现代中央银行制度的核心内容。建设科学稳健的现代货币政策制定和执行体系包括以下内容:

  一是遵循国内外成熟的货币规律,确定科学的货币政策目标。经过长期的研究和检验,货币数量的一味增长并不能保证经济增长,更无法保证高质量经济发展,货币供给量在一合理区间即为经济高质量增长提供了有利的信用货币环境。因此,《中国人民银行法》明确“货币政策的目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。”其含义就在于,货币政策目标是保持货币币值稳定(首要目标),通过实现“保持货币币值稳定”这一条件,为经济增长提供有利的货币信用环境。

  二是客观把握中国经济运行规律,明确货币政策工具与目标变量之间的数量关系,准确设计货币政策操作规则方程,综合利用价格型货币政策工具和数量型货币政策工具。中国特色社会主义市场经济必然有不同于西方国家市场经济的地方,这就需要从实际出发提炼出中国经济的运行规律、兼顾中国货币政策实际的制定和执行环境、精确计算货币政策价格型工具及数量型工具与目标变量之间的函数关系,从而设计准确可行的货币政策操作方程,实现货币币值稳定这一首要目标,否则货币政策可能成为经济巨震和低质量增长的源头。

  三是将前沿的科学技术及时融入货币政策,提高货币政策的精度和效率。例如,主动开拓央行数字货币的研发和投放机制,不仅提高了法定信用货币的防伪技术、实现货币流通的全程监测、有效监控非法洗钱活动,而且可以结合区块链技术和大数据技术提高现金等基础货币的投放效率和管理效率,还可以有效追溯和绘制货币政策传导机制,提高货币供给量合理区间的计算精度、利率工具与经济体系之间数量关系的计算精度等。

  2. 金融稳定。建设有效的金融稳定制度是现代中央银行制度的核心内容。建设有效的金融稳定制度包括以下两方面主要内容:

  其一,建设现代金融监管体系,将宏观审慎监管与日常审慎监管有机结合。这体现在:(1)围绕经济金融运行特征,设计健全金融风险监测指标和计算体系,为实时金融监管明确需要关注的重点内容。(2)利用前沿的科学技术(例如大数据技术)及时收集和管理重要的金融统计数据。(3)准确利用金融风险评估模型和方法评估金融机构个体风险、金融系统性风险,模拟金融风险传染网络。(4)利用有效的货币政策手段、宏观审慎监管措施或多部门配合措施,及时切断金融风险传染链条、控制金融风险规模。此外,金融风险在很大程度上与融资项目质量相关,控制金融风险的难点在于地方政府稳增长措施下的项目在多大程度上造成金融系统风险,在明知项目有系统风险和必然失败风险的情况下,如何建立防止此类项目上马的机制。否则,现代中央制度将孤立而无效。

  其二,建设现代金融救助制度。这体现在:(1)完善最后贷款人制度的贷款抵押、贷款利率、贷款期限、偿还机制等贷款条件,有效甄别和筛选经营业绩良好、偿还能力较强、临时发生流动性风险的优质商业银行和经营业绩差、不具有长久偿还能力的劣质商业银行,实现对优质商业银行的支持。(2)在有效控制系统性金融风险的前提下,完善相机的金融救助机制,果断切除或接管或兼并经营持续不善的商业银行,弱化商业银行救助预期、消除救助依赖和道德风险。(3)建立严格可行的责任机制,将金融风险和损失公平地分担到相关责任主体。

  当然,决定现代中央银行制度是否有效的内部因素是中央银行体系内部从上而下的潜移默化的法治理念、切实的履职能力和人事制度,决定现代中央银行制度是否有效的外部因素则是地方政府行为偏好及其区域经济稳增长与金融系统防风险之间的平衡。新时代背景下,中央提出并强调建设现代中央银行制度,不仅提出了问题,而且明确了解决问题的方向和基本思路。随着市场经济制度的不断完善,随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,一个更为完善的服务于中国特色社会主义市场经济的现代中央银行制度也必将尽快建立起来。

来源:《证券时报》 责任编辑:朱舒婷
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