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宋瑞,冯珺:旅游治理变革(上)
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2019-06-03      字号:【

  编者按:日前,由北京市文化和旅游局委托北京旅游学会组织学界专家、学者研究编撰而成的《新时代旅游变革》一书由中国旅游出版社出版。本书由魏小安教授和安金明研究员担任主编,邀请国内二十多位专家、学者以及行政管理人员撰写而成。

  全书分为基础篇、动力篇、发展篇、公共篇四大部分,每部分下设若干章节,内容涵盖工业与旅游、交通与旅游、文化与旅游、科技与旅游以及旅游消费、旅游产业、旅游营销等。

  中国社会科学院旅游研究中心主任宋瑞研究员、中国社会科学院财经战略研究院博士后冯珺共同撰写了第十六章《旅游治理变革》。在此将其中部分内容分两次推送,与诸位同行交流。

  旅游治理变革(上)

  改革开放以来,政府主导是我国旅游发展的一大特征。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善,市场在资源配置中的作用从基础性转变为决定性。与此同时,随着旅游业的不断发展,旅游者的活动边界不断扩展,旅游产业的供给边界日益模糊,市场上不断涌现出更多的新业态和新模式,旅游日益成为市场化程度较高、市场竞争较充分、市场要素较活跃的领域。因此,新时代下的旅游发展,需要从治理理念、治理机制、治理方式、治理内容等方面进行改革和创新,实现“旅游治理变革”。要处理好政府、市场和社会的关系,不断提升旅游的现代化治理体系和治理能力,既要用好“看不见的手”,发挥市场在配置资源中的决定性作用;也要充分借助“看得见的手”,营造良好公共服务环境,健全市场规则,改革传统的旅游管理方式,推动简政放权向纵深发展,提高政府服务水平,为各类市场主体公平竞争提供良好的环境;同时,充分利用行业协会等各类社会组织的力量,弥补政府与市场的不足。

  本章在梳理旅游治理学理基础和国际进展的基础上,结合我国旅游发展实践,从游客活动边界变化、旅游产业边界带来变化等供需变化视角出发,揭示旅游治理变革的发生背景,并就旅游治理机制、治理内容、治理方式对旅游治理现状进行评估,从创新经济、文旅融合、全域旅游等视角展望旅游治理的未来前景。

  一、学理基础与国际进展

  (一)从“(行政)管理”到“治理”

  (行政)管理(administration)作为一个独立术语起源较早,但其概念内涵几经变化。具备现代意义上理论和政策含义的“(行政)管理”概念大约形成于20世纪中叶,专指政府部门通过法律和行政手段对公共事务进行组织和协调的活动。“(行政)管理”强调主体方对客体对象的管控,体现为非对称、甚至不平等的权责关系。作为单一管理主体的政府具有强势的权力工具和相对模糊的权力边界,其对于公共事务的管理本质上是一种自上而下的控制过程,而较少关注与被管理者的互动和来自后者的反馈。

  20世纪90年代前后,传统“(行政)管理”框架下的政府失灵与社会失范相继出现。1989年,世界银行在概括非洲所面临的公共管理困境时,首次使用了“治理危机”(governance crisis)的提法。至此,“治理”(governance)这一概念正式进入行政学和公共管理学的研究视域,并在其后的时间里迅速扩大影响。协同治理理论、善治理论等相继出现。改革开放以后,我国学者开始关注并逐步引入西方的治理理论,尝试与本土情境相结合以解决中国的改革和治理问题。从政策层面来看,从“(行政)管理”向“治理”的理念转变普遍经历了由国际到国内的过程。最早的治理实践见诸于20世纪70年代的世界银行、国际货币基金组织等国际贷款组织和金融组织。国际多边金融机构放弃了经济至上的传统理念,而将打击腐败、公共制度改革等更加多元化的考量因素纳入到贷款项目的评估标准之中,从而形成了最早的治理实践。随着1989年世界银行报告的披露,包括发展中国家在内的各国政府越来越重视通过多元化的治理手段解决政治稳定、社会福利等公共管理困境,治理理念和实践得以普遍推广开来。

  “治理”(governance)源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。在现代语境下,尤其是从强调与“(行政)管理”的联系和区别的角度来看,“治理”是指通过建立健全完备的法治框架,促进公共事务管理的透明化,鼓励多方参与,从而实现政府管理效率的提升。与“(行政)管理”所强调的政府单一主体不同,“治理”最鲜明的特征在于其参与主体的多元化——政府、市场主体和社会均作为公共事务的主体参与者,且不同主体之间的合作出于近乎完全平等的地位,而非基于个别高层级主体的威权和管控。在共同处理公共事务的过程中,“治理”强调不同主体之间的协商、反馈与沟通,追求各方主体的主动性和参与性均得到充分发挥而形成的自治与共治局面。(行政)管理型模式与治理型模式的对比如表16-1所示。

  概而言之,(行政)管理与治理的共性在于二者均追求公共秩序的达成和维护,以此为目标对公共事务和公民社会进行规范与协调。但二者的区别在于,治理理念将政府的单方面事务扩大为多方主体共同参与的事务,以主体间的平等协商与合作取代自上而下的单向管控,将建立在充分发挥各方参与性和主动性基础之上的自治与共治局面作为更高追求。从(行政)管理到治理的理念转变是相关主体为克服旧有管理体制与现实矛盾的不适应,实现治理内容和形式创新而促成的自觉演变过程。

  从全球范围内来看,包括公共治理、社会治理、生态治理在内的众多领域,在理念和实践层面,实现从(行政)管理向治理转变已经相当普遍。例如,在高等教育领域,通过第三部门组织的力量介入,政府与大学之间原有的统治与被统治关系已经演化成为政府、大学和社会第三部门的新型合作伙伴关系。在社会治理领域,非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构等非传统主体已经在协调公共事务的过程中发挥着不亚于政府主体的重要作用。在生态治理领域,德国、瑞典、荷兰等欧洲国家与环境非政府组织深度合作,甚至将“生态治理现代化”提升至国家战略层面。

  (二)“旅游治理”概念的形成

  20世纪90年代初期,关于旅游治理的研究开始受到国外学者关注。进入21世纪,旅游治理作为旅游学领域的独立研究议题,成果集中涌现。Hall在2004年出版的专著Tourism and Transition: Governance, Transformation and Development中正式提出“旅游治理”的概念。旅游治理的概念形成与全球思想界从管理(administration)向治理(governance)的理念转变有关。

  从外部环境来看,旅游治理的概念形成与“(行政)管理”向“治理”的理念转变有关,是“治理”概念在旅游领域的具体阐发和延拓。治理理念在旅游领域的具体体现最初产生于旅游目的地治理,即社区、非政府组织等利益相关主体对旅游业发展的促进作用引发关注。在此过程中,旅游业发展既是引发治理结构变化的因素之一,也是治理结构变化的受益者。随着针对旅游政策的理论和实践思辨广泛见诸于产业和经济发展、公共福利、社会凝聚力甚至扶贫等综合治理问题,从旅游管理向旅游治理的转变已经基本完成。目前,国际范围内旅游治理的前沿议题主要集中于可持续旅游治理。一方面,区域旅游组织(Regional Tourist Organization, RTO)在可持续旅游治理中的作用居于核心地位;另一方面,强调属地居民和社区参与的所谓“旅游治理民主化”能够促进旅游可持续发展已经成为了可持续旅游治理的普遍共识。

  从内部环境来看,改革开放40年来,我国日益分散、多元、交叉的旅游发展实践向相对单一、固化和有限的旅游管理体制提出了新的挑战。旅游企业治理、旅游景区治理、生态旅游治理和社区治理等理论与现实问题均呼吁旅游治理体系和治理能力的进一步提升。改革开放之初,我国着手推动计划经济向社会主义市场经济转型,政府无论在宏观管理还是在微观行政上,都在资源配置的过程中占有支配地位,公众的参与意识相对缺乏,旅游产业被定位为“事业接待型”产业。与相对薄弱的产业禀赋基础相适应,在较短时期内为旅游产业发展提供必要的制度和市场条件,我国选择以政府主导旅游发展的产业战略,并通过一系列规制建设和产业政策实践确立了政府部门在旅游行业管理中的主导地位。应当承认,这一模式适应了市场经济转型期的行业管理需要,极大地促进了旅游产业的阶段性发展。随着社会主义特色市场经济体制建设的推进和旅游业自身的发展,旅游业的市场化程度已然相对较高,市场活力空前迸发,旅游行业边界被不断打破。与之相对应,“政府主导”模式的不足更加明显。因此,以旅游管理体制改革为起点,以回应旅游行业不同领域的重大理论和现实问题为脉络,旅游主管部门和相关研究人员已经越来越多地意识到,规范和协调旅游事务迫切需要从理念层面实现从“旅游管理”向“旅游治理”的转变。不过值得注意的是,目前旅游治理的概念依然主要反映为部分学者的个别酝酿与零星探讨,尚未在理论研究和政策创制过程中形成普遍共识。

  二、我国旅游治理变革的发生背景

  (一)需求侧:游客活动边界的变化

  通过旅游治理变革,建设以游客满意为导向的旅游治理新体系,既是理念层面由“管理”向“治理”转变的具体体现,也是旅游行业发育和市场演化所指向的必然结果。旅游治理变革的背景之一,在于游客活动边界的显著变化,这一变化又可以集中反映为如下特征化事实。

  第一,随着大众旅游时代的到来,旅游群体从具有特殊身份的少数人士转向政治、经济、社会特征更加一般化的普通大众,几乎所有的社会阶层都参与到旅游活动中来。改革开放之初,我国旅游业以赚取外汇为主要发展目的,国内旅游市场极为有限,以小规模的差旅和公务活动为主。如今中国连续多年保持世界最大的国内旅游市场地位,国内旅游人数从1984年的2亿人次增长到50.01亿人次,年均增速达11%,增长了12.2倍。可观的游客数量规模伴随着游客结构的多元化和游客活动边界的异质性。例如,以专业技术人员和私营企业主为代表的中等收入群体,以及老龄化社会背景下的老年游客群体,均对于近年来旅游人次的快速增长发挥着重要的贡献和支撑作用,但二者的旅游行为差异显著。游客活动边界的变化必然导致单一和刻板的传统体制缺乏管理效率和针对性,从而对于旅游行业构建一个充分尊重多元游客群体的不同关切、得以切实提升游客满意度的综合治理结构提出了新的需求。

  第二,旅游已经从一种富于弹性的消费逐渐转变为一种日常性的消费和在某种意义上具有黏性需求的消费。人们投身于旅游活动的经验和频次,甚至所秉持的旅游理念和预期都呈现出不同于以往的新特点。随着中国经济整体步入中等偏上收入水平,我国人均出游次数从1995年的0.524次增长到2017的3.7次,达到发达国家国民旅游权利普及的门槛水平,且新中产阶层和业主阶层已经或正在成为以旅游为代表的发展性消费的主力群体。以中等收入家庭为主要构成的游客群体,倾向于将旅游内化为生活方式的一部分和获取差异化生活体验的重要渠道,重视旅游的全过程体验。以提升新时代游客群体满意度为目标的旅游治理变革,必然要实现对于所有涉及旅游服务内容的环节、机构、主体的综合治理,而不仅仅局限于对旅行社、饭店、网站等传统意义上的旅游企业实施自上而下的监管和规制。

  第三,旅游活动空间突破了传统景点和线路桎梏,全域化特征明显。在传统的管理视角下,针对酒店、景区等旅游功能聚焦、主体责任明确的活动空间已经形成了相对成熟的治理体系。但是,目前游客的体验目的和活动空间边界日趋多元,必然要求将酒店周边环境、景点外生活社区等传统意义上的非旅游空间纳入现代旅游治理体系之中。实现这一目标的现实挑战在于,一方面,原有空间功能区划着眼于生产和生活目的,与旅游活动所要求的景观美化、卫生条件、治安秩序等标准不存在必然耦合;另一方面,非传统区域在承载旅游活动空间的职能时往往难以明确主体责任,有碍于形成多方参与和共治共享的治理局面。

  第四,游客活动由观光导向转为体验导向,大大拓宽了旅游活动的内容边界。如本书第五章对于旅游消费变革的讨论所示,尽管传统的旅游观光和旅游购物依然在旅游消费结构中占有重要份额,但是旅游者的综合体验类支出呈明显增长态势。越来越多的游客在欣赏美景和旅游购物的同时,更加乐于通过观看地方文化特色表演、品尝当地特色美食等娱乐休闲活动,甚至选择在旅游目的地长期留宿等方式,享受融入当地生活和深度文化体验的乐趣。游客活动内容的边界变化至少在两个层面对于旅游治理提出了新的挑战。从跟团游的角度来看,游客愈发不满足于传统的线性通勤和观光,倾向于要求旅游时间和活动安排具备更强的弹性和灵活性。这一趋势对于旅行社等传统旅游服务的供给机构提出了更高的管理要求,须对于由此可能导致的市场纠纷和责任管理作出富于前瞻性和预见性的治理安排。从自由行的角度来看,健康疗养、自然探索、户外运动、人居体验等更加本地化和差异化的旅游体验服务正在受到旅游者青睐。旅游活动内容边界的扩张将诸多原本不属于旅游管理范畴的市场主体和环境因素纳入到旅游治理的视域之中,亟待通过旅游治理变革重塑与之相匹配的治理体系和治理能力。

  第五,游客活动经历了从团队旅游、线下旅游到散客旅游、线上旅游的变迁,跨越和突破了传统旅游管理的形式边界。随着移动互联网迅速普及,能够对航班酒店、旅游产品、旅游评价、周边服务等相关信息实现聚合与分享的在线旅行社(Online Travel Agency, OTA)正在成为创新经济在旅游业落地的典范,OTA平台迅速崛起与自由行需求持续增长互为因果,共同重塑着游客活动的形式边界。根据较保守的预测口径,2018年全年,中国在线旅游市场交易规模有望突破8600亿元人民币,市场规模蔚为可观。其中,携程、途牛、飞猪等三家企业占据了一半以上的市场份额,形成了明显的行业头部效应,也给旅游治理带来了新的风险与挑战。只有通过旅游治理变革,才能不断厘定治理边界,建立与游客活动的形式变化更加契合的治理体系,妥善应对产品、服务、信息和数据风险。在本章的第四部分,将会结合创新经济的本质特征更加深入地讨论相关内容。

  (二)供给侧:旅游产业边界的变化

  在产业主体方面,随着旅游行业市场发育日渐充分,市场主体的股权成分和治理结构趋于复杂和多元化。在产业结构方面,现代科技在旅游行业得到广泛应用,各种形式的旅游新业态飞速发展,旅游与相关产业加速融合,旅游产业结构逐步丰富化、高级化。在产业模式方面,技术应用和业态混合导致旅游产品和服务的新兴供给方式不断涌现。由此带来的治理挑战在于,针对传统管理规制面对旅游产业边界的变化而形成的空白和盲点,必须通过旅游治理变革重塑行业治理范围。

  第一,从产业主体来看,改革开放40年来,旅游市场化进程逐步推进,旅游产业的主体边界不断趋于开放和包容,国有资本、外商投资、民营资本和社会资本已经成为推动旅游市场发育的重要力量。从建国到改革开放初期,旅游业被为定位为外交事业,管理模式为政企合一,旅行社等旅游行业属事业单位,不存在真正意义上的旅游产业主体。改革开放后,旅游业性质从外交事业向经济产业转变,推动旅游市场化改革,打破了国有主导格局,旅游市场主体逐步发育。特别是,1982年7月17日,旅游总局与国旅总社分开办公,总社统一经营外国旅游者来华旅游业务,实行企业化管理。1984年,中央提出国家、地方、部门、集体、个人一齐上,自力更生和利用外资一齐上的原则,使旅游投资者和经营者进一步多元化,国外资金和社会资金大量涌入旅游业,形成多元化旅游市场主体并存的局面。当下,民营资本和国外资本发展强劲,已经成为推动中国旅游产业发展的中坚力量。从目前旅游产业的主体构成来看,除中国旅游集团、首都旅游等大型国有旅游集团之外,民营类旅游企业正在以自身的飞速发展重塑产业边界,携程、凯撒等新型旅游产业主体以及各种类型的旅游创业企业快速崛起,在历年的“中国年度创新成长企业100强”和“中国旅游集团20强”评选中均有多家民营企业入选。2017年1.5万亿元的全国旅游投资中民间资本投资占60%,形成了民营为主、国有企业和政府投资共同参与的多元主体投资格局。

  第二,从产业结构来看,旅游发展改革和创新进步显著,具体表现为传统领域创新加速、技术渗透激发活力、新兴业态不断涌现。例如,饭店业创新加速,共享住宿和民宿得到快速发展。2017年,我国共享住宿市场交易规模约145亿元,主要共享住宿平台的国内房源数量约300万套,共享住宿参与者人数约为7800万人,培育了小猪短租、途家网等一批头部企业。但住宿领域的传统管理规制已明显滞后于产业实践,《物权法》、《旅游法》的现行规定或形成了一定程度的监管空白,或在执行过程中明显偏离于行业的现实基础。且旅游共享住宿的边界呈现显著的异质性,房主购买一套或多套房屋专门供给于短租平台的“生利型”行为模式与房主单纯追求社会交往目的、而较少关注社交增加的同时附带获取经济收益的“社交型”行为模式并存。随着饭店业创新和共享住宿的边界变化,旅游治理体系的适用性和针对性必然要求传统监管体制与多元主体的自下而上参与相结合。再如,线上线下旅行社加快融合,激发了在线旅游、定制旅游等旅游服务的供给活力。随着近年来智能手机的高频率使用、社交网站和手机社交工具的兴起以及消费者时间的碎片化,在线旅行社用户正在快速向移动端转移。产品提供方因而更加热衷移动端APP的推广,在服务上利用AI技术、旅游地图、大数据等手段,实现消费体验分享和口碑传播。但由此引发的治理挑战在于:一方面,票务服务收费不透明,往往存在捆绑销售或者误导消费的现象,即治理对象须由传统的旅行服务提供方逐渐向平台内容合作方扩展;另一方面,投诉反馈机制不完善,OTA平台与产品方相互推诿易造成责任主体不明晰和反馈效率低下,这一现象同样是旅游治理对象渐趋复杂的直接表征。另如,邮轮、自驾游、主题公园、旅游演艺、特色旅游小镇等各种旅游新业态不断涌现。在亚洲市场,中国邮轮游客人次占市场规模的47.4%,且保持30%左右的年均增速。旅游新业态的蓬勃发展反映出游客的关注焦点由旅游观光向旅游休闲综合体验的转变,产业供给的传统内容边界正在被逐步打破,旅游业供给侧结构性改革正在加速发生。但既有的旅游管理规制难以对新兴旅游业态的全部类型进行归纳,无法针对旅游行业的细分市场加以有效区分、管理和引导。在旅游新业态引致产业边界变化的背景下,现代化旅游治理体系的形成势必有赖于企业、行业组织和市场中介等非传统治理主体的共同参与。

  第三,从产业模式来看,旅游与相关产业融合加速,发展环境和消费环境不断优化,新兴业态和消费热点不断打破旅游产业模式的固有边界。例如,目前在全国范围内,越来越多的健康旅游产品被推出:北京的多条中医养生文化旅游路线——颐和园药膳、王府井老字号中药店、钟鼓楼胡同名医馆、长城脚下养生茶道等将观光旅游与体验旅游的产业模式充分结合,受到游客欢迎;黑龙江大庆探索“体育+旅游+健康”的产业融合发展模式,以多元化体验助力经济结构转型升级;江苏茅山发挥其生态资源优势,打造了国家中医药健康旅游示范区和健康养生特色小镇。面对跨界融合发展所造成的产业模式边界变化,需要依靠旅游治理变革兼顾和整合原本隶属于不同领域的专业化标准和治理结构,以治理优化支撑产业融合、服务行业发展。

来源: 社科院旅游研究中心 责任编辑:朱舒婷
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