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特色小镇创建的问题思考及申报审批政策解读
第一旅游网:www.toptour.cn      发布时间:2017-05-19      字号:【

  陈安华,中国城科院特色小镇建设与规划设计研究院执行院长、浙江省建科院建筑设计院总规划师

  特色小镇不是一个非常新鲜的事物,在2010年的时候国内有的省市就已经提出了相应的特色小镇政策,但是为什么最先在浙江火起来?其实是有它特定的原因的,我们来回顾一下浙江特色小镇的发展历程

  到目前为止,第一批、第二批加上培育的一共有130个省级特色小镇名单,第三批特色小镇刚刚评审完,名单还没有公布。但是和第一批、第二批比起来,会进一步提升浙江在特色小镇发展中的影响力和重要性。

  我们来简单解读一下"浙江特色小镇的概念及特征",有几个关键词:一、相对独立于市区;二、明确的产业定位及文化内涵。"产业"和"文化"是特色小镇中最重要的两个部分; 三、旅游和社区功能; 四、区别于行政单元和单一产业园区。

  浙江特色小镇从推出到现在大家可以感受到它带来的非常深远的影响和现实意义:

  第一、促进了浙江的产业转型。第二、扩大了有效供给。第三、促进了建设过程当中的集约节约用地。第四、带动了创新创业。第五、有助于创建宜人的宜居环境。

  产业上浙江提出了"7+1",按照创建文件来讲是将来具备万亿级规模的高端装备制造、信息经济、时尚、金融、旅游、环保和健康等七大产业,也是和当前浙江的产业基础紧密衔接的。同时还有一个"1",就是历史经典产业。某种程度上来讲,历史经典产业是浙江深厚的文化底蕴的传承载体,把历史经典类特色小镇真正做好的话,浙江本土的文化就可以更好的传承下来。

  浙江特色小镇的分布情况:第一批申报68个,批准37个,但是今天这个37变成36个了,因为有一个考核不合格;第二批是42个,另外还有46个培育名单。我做过一个统计,排名第一的也是竞争最激烈的是高端装备制造,这也符合我们浙江原有的产业结构。第二名是旅游产业,无论是杭州这样的大都市还是浙江西部、南部地区,旅游资源都是非常丰富的。第三名是信息产业,因为以杭州和阿里巴巴为代表的信息经济是最活跃的,影响力也是最大的。

  因为有了浙江特色小镇的成功经验,在住建部、发改委和财政部的共同推动下,中国特色小镇开始在全国进行了试点和推广。

  中国特色小镇第一批127个,现在正在全国各地开始了陆陆续续的建设过程。我是第一批中国特色小镇的评审专家之一,评审过程中感受非常多,主要体现在申报单位和地方政府对中国特色小镇的理解不深、评审材料的准备不充分以及基础条件差距大等几个方面。

  发改委、住建部和财政部三个部委以及随后各个部委都分别出台了一系列支持特色小镇的政策文件,中国特色小镇的上报、筛选、指导、考核都是按照这些文件进行的。

  其中三个部委出台的培育通知当中有几个重要的关键词:

  第一,数量。2020年培育1000个左右各具特色的特色小镇。

  第二,产业。集中在休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等。

  另外在内容上有五个方面的明确要求,分别是特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制。

  申报过程当中各个部门要承担的职责,我理了一下,从部委的层面上是负责组织、开展全国特色小镇的培育工作,明确培育要求、制定政策措施、开展指导检查以及公布特色小镇的名单等更加偏重于宏观层面的事情。各省、区、直辖市层面上三部门具体负责开展特色小镇的培育工作。县级政府层面是培育特色小镇的责任主体,负责制定政策、保障措施、整合落实资金、完善体制机制、统筹项目安排并组织实施。镇人民政府具体负责做好特色小镇的实施工作,四个不同层面的政府部门的职责是非常明确的。

  中国特色小镇申报的流程如下:

  第一、县级人民政府来负责推荐和填报材料。

  第二、省、市、区三个部门要干的事情是进行专家评估、实地考察、专家评审、写专家意见、实地考核意见,最后确定本省上报给国家的特色小镇的候选名单。

  第三、报到部委,对住建口来讲报到住建部村建司,发改委是规划司、财政部是农业司。

  第四、汇总。专家组负责复核评审,进行现场抽查

  第五、认定、公布特色小镇的名单。

  特别强调的一点是在近5年中应该没有重大的生产安全事故、没有重大的环境污染、没有重大的生态破坏、没有重大群体性社会事件和社会遗存破坏事件,这是一个红线。

  中国特色小镇申报材料的具体内容要求如下:

  第一、小镇的基本信息表,共有11项内容,但是每一项下有很详细的内容,如果大家有兴趣可以看一下具体的文件。

  第二、要做一个小城镇建设工作情况的汇报以及PPT,有条件做一个不超过5分钟的视频,有助于专家评审的时候快速了解基本情况。包括四项内容:一是近三年来小城镇建设情况;二是建设评估,哪些达到了,准备干什么事情;三是当前面临的困难和问题;四是发展目标和政策措施。

  县政府这个层面上,必须为你申报的特色小镇制定有针对性的支持政策,如果制定不好,我想对特色小镇的建设和发展肯定起不到更好的推动作用。

  专家评审按照100分进行打分,分别是产业部分33分,包括定位、优势、环境、贡献,我在评审的组中,有一些小镇产业怎么打也很难及格,有的缺少明确的产业政策,有的只能做宜居型小城镇。

  "和谐宜居的美丽环境",内容比较多,打分相对比较容易打,因为对现状不了解,有一些小镇的规划不完善,报上来的规划可能是三年以前做的规划,所以很难评价它,只能按照自己的专业素养来判断、打分。

  "彰显特色的传统文化",有的地方有文化,有的地方很难挖掘出真正有代表性的文化特征和文化载体,这里体现更多的是当地有什么样的传统美食、有什么样的服饰、有什么样的民间传说等等,这是文化的一种内容,但是我觉得影响力以及厚度还远远不够。

  "便捷完善的设施服务",这个是很容易去界定的,有就是有,没有就是没有。

  "充满活力的体制机制",县级人民政府制定特色小镇的支持政策,有一些还没有理解什么是特色小镇,所以更谈不上怎么去给它制定一个更有针对性的政策,这一块在我们评审的时候是短板,是最缺失的,现在好多了,大家可以互相学习、互相借鉴。

  第一批127个名单有一个简单的统计,从地理、区位、就业、主导产业吸纳就业人口能力、人口、用地、镇域、镇域常住人口等等要素分析,明显可以看出来东部经济发达地区和西部、中部地区存在着明显的差距。既然是中国特色小镇也应该而且必须考虑到区域的平衡,所以最后公布的名单很好的兼顾到了东部、中部和西部地区的差异。

  目前为止已经有28个省、市、自治区相继出台了特色小镇的政策或者和特色小镇相类似的政策。现在回头去看,从2015年12月24日习总书记对浙江特色小镇的批示开始,我们可以很高兴地说,中国已经正式全面进入了一个特色小镇的时代。今天,特色小镇已经非常热了,这也是一个非常好的风口,在特色小镇时代和新的风口上,谁能够最终飞起来呢?

  我们来看一下第一批飞上风口的浙江特色小镇的考核结果是怎么样的?浙江特色小镇的考核有6个方面的主要内容:

  第一、形象进度。第二、新增税收。第三、建设用地使用情况。 第四高端要素的集聚。第五、产业特色打造。第六、固定资产投资。

  根据上述内容的考核,第一批37个特色小镇2015年考核结果是7个优秀、9个良好、17个合格、3个警告、1个被降格。

  这是考核数据统计,第一批全年完成固定资产投资477亿,超额完成了51亿。企业的部分总的营业收入982亿,其中特色产业收入占71.6%,产业的贡献度还是非常大的,特色小镇对产业发展的促进作用和引领作用也是非常明显的。

  我们再从综合效益、入驻企业、科研人才的角度看看第一批特色小镇的评选结果。税收共53亿,旅游人口2768.81万人次,这个数字不是真正意义上的旅游人口,有很多是参观、考察的。平均每个特色小镇旅游人口一共74.83万人次,如果按照3A级景区标准的考核30万就够了,现在是翻了一倍还多,这个肯定不是从旅游角度统计的数据。

  中高级人才4000多,国家省级千人计划49,国家级和省级非遗代表传承人42个,特别是历史经典产业终于找到了很多大师级的传承人,对于浙江历史经典产业的传承确实能够起到非常好的作用。

  具体来看一下第一批的考核,投资不少于15亿,其中信息经济、旅游、金融、历史经典产业不低于10亿,26个加快发展的县区不低于6亿,我们的考核还是比较现实的,并没有统一要求。第二批做了调整,不少于10亿,但是特色产业投资达到60%以上,也就是说浙江特色小镇的投资必须保证60%的比例是用于产业的,而不是配套功能的。

  (PPT图示)这是第一批7个优秀特色小镇的分布,为什么他们7个是优秀?很显然这7个本来基础就非常好,即使是不包装成特色小镇也应该是一种很成功的模式。比如说基金、云栖等等,作为特色小镇,在真正出名之前它们就已经在那里了。

  良好的有9个,分布相对来讲还是比较均衡的,杭州周边最多,也是最密集。17个合格的每个县区有一个,3个被警告,主要原因是产业投资以及新增财政收入比较少。最后一个是被降格的,这个项目之所以被降格不是他们不努力,而是基础相对太弱。从养生旅游这个角度来定位产业特色,如果没有很好的基础、没有特别大的项目来拉动,短期内很难有好的效果。

  2016年前三季度所有特色小镇包括第一批、第二批和52个培育对象的考核,从数据上来看,相对比较好看,特色产业投资达到62%,创建的明显比培育的力度要大、效果要好。

  从考核可以看出来,特色小镇其实没有那么简单,条件好的轻松一点,条件差的是背上了一个沉重的包袱,但是我们必须要做,因为对每个县区来说发展依然是非常重要的。所以对于在座的各位来说既要学习他们的成功经验,更要反思创建过程中的不足或者是做的不好的地方。

  影响特色小镇创建和实施的有几个问题,我总结了一下:

  特色小镇最重要的是产业。但是怎么选择产业是一个基础和前提性问题,选择不好很难把特色小镇真正定位好。产业的选择有很多关联性要素:一是自身资源条件怎么样;二未来市场怎么样;三是有没有相应的人才和就业人口;四是有没有空间可以承载你。这几个因素相互影响,相辅相成。我们必须把握好现有的资源要素是不是足以形成或者支撑你的产业,或者促进未来的产业转型或者是升级。

  其它还有资源要素在当今以及未来市场上的竞争力怎么样? 是不是可以推动形成适合发展的优势产业?市场的需求、人才的支撑等相辅相成的要素。这些都是我们在前期研究和分析产业的时候要重点关注的内容。

  因此,对特色小镇来说产业研究和定位是非常重要的,而不是规划。我上个星期去了一趟西藏,去评审阿里地区的塔尔钦国际旅游小镇,(PPT图示)这个地方的自然环境非常好,神山圣湖以及非常浓郁的藏族文化和宗教文化。我并没有特别去评价这个特色小镇先期的规划做的怎么样,更重要的是看这个地方到底应该怎样谋划一个独具特色的小镇,我觉得这个比评价规划更重要。

  为什么放这样一个案例和大家分享?虽然神山圣湖即冈仁波齐峰和玛旁雍错湖是全球唯一的,虽然每年有比较多的游客,尤其是五大藏区以及美洲、欧洲、日本、韩国的游客,对于宗教人士或者教徒来讲,这个地方是世界的中心和圣地,但是对更广大的一般游客必须克服严重的高原反应,这是影响这个特色小镇的非常重要的一个考量因素。

  特色小镇到底怎么选址?浙江特色小镇限定3平方公里左右的规划面积和1平方公里左右的建设面积,如何选择就很关键。另外还要相对独于市区,规划范围不同,包含的内容不一样,会影响后期的投资也影响土地供应。这是一个国家级特色小镇的选址比较,不一样的范围和大小会带来直接的影响。比如生产、生活、生态是否能够很好的融合在一起?如果没有足够的公共空间连生态都谈不上。能否达到3A级景区标准?社区功能怎么实现?因为投资功能不包含住宅和商业综合体,商业越多,产业空间就会更少。文化、旅游社区功能到底怎么配比?多了不行,没有也不行。各个部分的投资强度是否达到30亿或50亿等等?

  因此在选址这个问题上不是简单划一个范围、画一条线,一定要从深层次的角度搞清楚。

  钱从哪里来?这更是一个很现实的问题。对浙江来讲不含住宅和商业综合体,三年固定资产投资达到50亿。虽然从投资拉动的角度来讲效果明显,但是从哪里找钱?我们有各种不同的融资模式,但最重要也是最基础的还是要解决好政府、社会、企业之间的体制机制的关系,这个解决好了,我想融资相对来讲就会比较容易,当然要细分,整个特色小镇当中投资项目分的越细、越容易找准投资的模式和投资企业,比如基础设施、产业项目、社区配套、文化以及其它项目等等。

  既然钱投了这么多,肯定要看到回报,高效产能到底怎么实现?结合2016年前三季度的考核,我们特色产业的收入为287亿,相对来讲还是比较可观的,但是怎么能够持续保证或者每一个特色小镇都有相应的回报?这个和产业相关。历史经典产业很显然达不到很高的收入,一些新兴的也需要一个培育期。我们在高效产能实现的过程当中,从开始申报就必须研究好产业发展周期、投入和产出的关系等等。我们既要解决好产出方式、产能的核算,收益和回报的周期,以及政府和企业各自的不同回报方式等。

  人才从哪里来?特色小镇发展产业需要有大量人口的聚集,人从哪里来是一个非常关键的问题。在大都市区人才以及其他各种要素聚集度最高,做什么基本都可以成。就像杭州都市区周边特色小镇最密集,包括中国特色小镇也是在东部沿海、华南地区最密集,因为各种因素非常具备,但是越到下面欠发达的县、市就比较难,尤其对人才的吸引力会很难。还有一些非都市区周边历史经典产业也是很难的。对于不同区域的特色小镇来讲,如果你是靠人才支撑的,像基金小镇、梦想小镇在欠发达地区想都不要想。

  旅游和文化功能到底应该怎样实现?这是我们这次论坛很重要的核心议题。对于我们旅游类的特色小镇一定要达到5A级标准,一般的特色小镇达到3A级标准。虽然我们统计下来平均每个特色小镇已经达到70几万了,但是这些人应该不是真正意义上的游客。要想真正在特色小镇中体现出旅游和文化功能来,不是所有的特色小镇都一定能够实现的。所以有两个问题:第一不同产业的文化特征怎样提炼、怎样总结?并且怎样转化?第二,产业形态和文化形态到底应该怎样更好地融合在一起。

  (PPT图示)这是龙坞茶镇,不管怎么做肯定可以做成,旅游也可以、文化也可以。下面是世界旅居小镇,天台县,这是有文化内涵的,除了蒋介石和宋美龄的渊源之外,石梁这个地方还是天台宗的发源地。

  如何杜绝百镇一面?今天面对这么多的特色小镇,我们会不会走向百镇一面?我的答案是很可能,而且特色小镇与特色小镇之间做不好真的没有差别。特色小镇风貌上一定要与众不同,当然这个风貌和产业相关,和当地文化也相关。不同的产业需要不同的小镇空间,既要符合产业发展的要求,在功能上、形态上、机制上也要体现出不一样来。

  所以"百镇一面"不是简单的体现在外在的建筑上,应该从外在到内在各个方面都要有自己的特征或者是特色。

  特色小镇怎样运营?虽然明确了政府主导、企业主体、市场化运作,但是到底有多少真正能够运营好?企业是否能够真正承担起主体来?我们必须搭建好一个协同的工作平台,政府、企业、社会一定要真正把利益连接在一起,大家的目标是一致的,尤其不能忽略到特色小镇所涉及到的农村、原住民,这是不能回避的问题和矛盾。

  小镇和小镇之间是不是可以协同?如果不能协同,一个小镇一个小镇自己做自己的,很多时候资源是浪费的,但是协同有两个层面:

  第一,政府层面上是否可以协同。浙江省100个特色小镇,这100个之间是否可以协同。这个市有10个,这10个是否可以协同?

  第二,从市场层面是否可以协同。基金小镇提供基金、梦想小镇提供创业孵化,到另外一个小镇进行转化,他们之间是市场化的力量在协同,当然我们政府也要引导。全国层面上可以协同,我们基金小镇可以对其他特色小镇进行资金支持,梦想小镇所有的创业、所有的孵化可以在全国范围内找到适合它的土壤进行孵化,这是市场的力量,这个协同肯定是未来要重点考虑的。

  特色小镇到底怎么创建和培育?浙江特色小镇创建和培育的程序和国家还不太一样,相对比较简单。

  第一,一年申报两次,每次一个,最多两个,这两个必须排序。

  第二,经过联合审查有三个成,初审、二次审查、公布名单。

  第三,考核,每年都要考核,每个月都要报数据。

  第四,验收命名。

  我们现在申报严格按照这个来进行。

  特色小镇到底怎么审查?浙江有四大类,25项指标,指标涵盖了规划空间、功能内涵、投资建设、扶持政策。这个指标体系是非常完善的,如果有借鉴意义的话,大家可以好好研究一下。

  特色小镇到底怎样快速推进?不能每天说打造特色小镇、创建特色小镇,关键要先行动起来。特色小镇的创建是一个谋划的过程,谋划远远比规划、建筑设计、景观设计更重要,有几个方面的内容:

  第一,产业特色与产业形态的研究。第二,小镇规模以及选址。 第三,运营和管理的机制研究。第四,投融资以及政策的研究。第五,文化社区以及旅游功能的研究。

  以上五个方面能够研究清楚,就很容易着手和创建实施,研究不清楚还是缓一点比较好。这个完成以后才是产业规划、政策规划、融资规划、政策制度规划、运营规划、空间规划等组成的多规合一规划,这个不是我们住建部门强调的多规合一,而是各个层面的,最后才是常规的规划内容。

  既然有这么多的问题,我们到底要不要创建?如果创建的话有没有经验可以借鉴?有没有案例可以参考?下面给大家总结一下。

  我总结特色小镇有六个方面的内容,简单来说就是特色小镇的六大支撑要素,即产业、人才、土地、政策、资金、运营。

  从城市到县区、再到乡镇,问题不一样,研究深度也不一样,以上六个要素是决定是不是可以助力经济转型发展,是不是促进新型城镇化建设,是不是能够保证特色小镇落地生根的很重要的内容。

  第一,产业支撑:我们到了一个新的发展阶段,供给侧结构性改革给我们提出了的新要求。对浙江来讲有非常雄厚的块状经济的基础,这个基础虽然很好,但是也要进行升级。未来产业发展趋势不是原有的工业园区开发区,也不是所谓的产城融合下的产业新城,而是新的平台和抓手即特色小镇。

  第二,人才支撑。这里既包括中高级管理和技术人才,也包括普通就业人员,特别要解决好因产业发展、社区和旅游配套所需要的相关人员的构成、来源以及集聚的路径等问题。

  第三,土地支撑。有的地方有产业没有空间,有的地方有空间没有产业,特色小镇是希望三年之内投下去,没有空间项目怎么落地。

  第四,政策支撑。浙江省出台了"1+3+N"的政策模式,从省政府联席会议到各个部门,都有非常多的针对性的政策和文件。比如土地方面有50%的奖励,但是要验收合格;财政部分,前三年全额返还,后两年减半。

  第五,资金支持。按照3年50亿投资,相当于省级经济开发区的投资强度,如果没有足够的资金很难达到特色小镇的要求。

  第六,运营支撑。刚才那个模式当中可以看出来,在特色小镇建设和运营过程中有一些机遇,企业在其中有很多事情可以做,有很多赚钱的机会,看大家怎么把握。

  特色小镇和小城镇的关系其实非常紧密,当前的小城镇都面临着发展的困境,我们必须要突围,怎么突围?靠传统的方式已经不行了,特色小镇是下一轮引领城镇化机制发展、拓展小城镇建设新天地的重要抓手

  特色小镇对小城镇建设有五个方面的作用:

  第一,整合现有城镇资源,培育新的发展动能,推动小城镇的产业转型升级。

  第二,借力于特色小镇的政策,能够吸引多元投资,通过优质的项目,来带动小城镇的整体开发。

  第三,完善基础设施,提供公共服务,提高公共服务的质量,吸引并且留住人才。

  第四,传承当地历史文化和民风,打造具有美丽特色的城镇生活空间。

  第五,开发架构和运营模式,有助于我们创造出做的活力,尤其在体制和机制上。

  特色小镇为小城镇发展提供了强大引擎和动力,可以聚焦产业和特色,小城镇为特色小镇的发展提供了空间、产业基础、资源条件和相应的配套服务。

  我们对特色小镇的解读非常多,我更希望看到从不同的专业角度、不同的层面上对特色小镇有更多更理性的认识。但是我们必须剥开特色小镇所有的外衣回到最本质的层面上,其实它就是一个促进经济转型发展的产业平台、一个可以推动政府工作的有力抓手、一个展现地方特色空间载体、一个综合多元功能的开发项目

  特色小镇不仅对特色小镇创建本身具有重要的意义,我们更应该把它放在新型城镇化的背景下,为小城镇的发展、为美丽乡村的发展提供更大的支持。

  这是3月23日住建部在德清召开中国特色小镇现场会时赵总经济师的一段话,我引用一下:“把分布在大江南北数以万计、千姿百态的小城镇发展好,必将使我们的国家建设更有特色、更有中国文化、更有中国自信、更加丰富多彩”。相信特色小镇对于引领每一个小城镇的发展应该能够起到非常重要的作用。

  最后总结一下:特色小镇的关键不是规划和设计,而是综合的谋划。浙江的特色小镇已经在全国有了非常好的影响力,大家来学习、参观的时候应该更加理性、更加务实,千万不可复制和照搬照抄。

来源:第一旅游网 责任编辑:张碧华

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