编者按：日前，由北京市文化和旅游局委托北京旅游学会组织学界专家、学者研究编撰而成的《新时代旅游变革》一书由中国旅游出版社出版。本书由魏小安教授和安金明研究员担任主编，邀请国内二十多位专家、学者以及行政管理人员撰写而成。
全书分为基础篇、动力篇、发展篇、公共篇四大部分，每部分下设若干章节，内容涵盖工业与旅游、交通与旅游、文化与旅游、科技与旅游以及旅游消费、旅游产业、旅游营销等。
中国社会科学院旅游研究中心主任宋瑞研究员、中国社会科学院财经战略研究院博士后冯珺共同撰写了第十六章《旅游治理变革》。在此将其中部分内容分两次推送，与诸位同行交流。
旅游治理变革(下)
(接上)
三、近年来旅游治理变革的新进展
尽管利弊兼具、褒贬不一，但是在相当长时期内，“政府主导”都是中国旅游发展的主要模式，也被视为中国旅游发展取得成功的关键因素之一。近年来，包括私人资本、外国资本等在内的社会投资在旅游发展中的比重日益提高，包括当地社区、民间组织等在内的社会组织在旅游管理中的地位不断提升，包括各类智库、大众媒体等在内的社会力量在旅游决策中的作用逐渐受到重视。尤其是在产业融合、无边界化成为旅游供给体系创新发展之核心推力的当下，政府部门之间的协同以及政府与企业、行业协会、当地居民和游客的共同治理变得越来越重要。从治理机制、治理内容和治理方式等多个角度来看，旅游治理正在发生重大变革。
(一)治理体系：探索形成多维联动的综合治理体系
改革开放四十年来，面对游客活动边界和旅游产业边界的不断变化，我国的旅游管理体制从部门管理向初步建立旅游现代治理体系迈进，实现了从旅游管理部门行为向政府统筹推进，旅游法律法规制度全面优化，旅游综合协调职能显著增强，治理能力不断提升，多维联动的综合治理创新已经成为旅游治理变革在治理机制层面的重要特征。
在治理手段方面，国务院于1985年颁布了我国第一个关于旅游业管理方面的法规——《旅行社管理暂行条例》，此后各项条例逐步完善。2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》，建立了以旅游法为主导的旅游法律法规体系，以往管理分散、职能交叉等深层次治理问题通过旅游治理变革得到有效解决。
在治理机构方面，1986年国务院成立旅游协调小组，标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。2009年以来，尤其是近几年，各地积极推动成立旅游发展改革委员会，将旅游管理部门由政府直属机构调整为政府组成部门。截止2017年底，全国有 20个省、155个区市、188个县成立了旅游发展委员会，“局”改“委”极大地提高了旅游管理机构的权威性和协调能力。与此同时，部分省区在旅游委以外通过旅游产业协调(领导)小组等形式进一步加强对旅游相关事务的综合协调力度，有的积极强化顶层设计，如江西省、陕西省汉中市、山东省费县分别成立了省、市、县级为代表的旅游工作联席会议制度。近几年，旅游管理部门探索建立“1+3+X”模式，试图破解旧管理架构难题、构建综合治理新格局。截止2017年底，全国共有24个省(区、市)、155个地(市)成立了旅游发展委员会，已设立旅游警察机构131家、旅游工商分局机构77家、旅游巡回法庭机构221家。此外，各地也根据实际情况，探索出不同的方式，例如：北京市公安局成立环境食品药品旅游安保总队;福建省建立旅游投诉首问责任制，省财政设立旅游投诉“先行赔付”理赔基金;贵州安顺在设立“1+3”的基础上，成立全域旅游法律服务中心;安徽黄山组建具有独立行政执法主体资格的旅游管理综合执法局，集中行使8个主要职能部门的88项行政处罚权，旅游市场监管、执法、查处实现“三统一”。2018年，随着机构改革的推进，各省组建了文化和旅游厅(委员会)。总体来看，旅游治理的视角正在从行业管理过渡到经济、政治、文化、社会、生态建设的全方位管理，从单纯对旅游企业进行管理拓展到涉及旅游发展的各类主题，从单抓自管到逐步形成“国家-省-市-县”的四级旅游综合监管框架。
(二)治理机制：市场导向的改革进程全面提速
近几年，旅游管理部门围绕导游和旅行社、国有企业、景区等方面，不断探索新的治理方式。
其一，旅行社管理加快向法治化、市场化、信息化转变，为市场主体创造更加公平的竞争环境。首先，严格落实行政审批制度改革，取消了由原国家旅游局联合外交部、公安部、海关总署开展的边境旅游项目审批，下放了边境游旅行社审批和外资社设立许可，将外国人乘自备交通工具在华旅游项目审批改为备案制。其次，深入推进商事制度改革，全面落实旅行社业“先照后证”有关规定，并破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制。再次，加快建设“全国旅游监管服务平台”，按照“社会化、扁平化、实时化、智能化、常态化”的目标，实现了消费主体(游客)、市场主体(旅行社、导游)、监管主体(各级旅游主管部门)信息互联互通和全流程监控。最后，逐步建立旅行社退出机制，实现动态、常态调整，使少数不具备旅行社经营条件，仍在以低价恶性竞争方式严重扰乱市场秩序的旅行社有序退出市场，实现市场真正出清、健康发展。
其二，探索开展导游自由执业改革，把导游作为独立的旅游劳动市场要素，发挥市场对导游资源的支配作用。面对导游与游客不能建立高度市场化的供求关系、散客对导游服务的市场需求无法转化成为导游的就业机会等问题，2018年《导游管理办法》的实施旨在解决导游体制与大众旅游不相适应的矛盾。旅游管理部门立足于“放管有序、破立结合”，推进导游自由执业与自由流通，积极清除各地违法设置的导游异地执业障碍，打破导游异地执业的地区壁垒。“立”主要包括建立“全国导游公共服务监管平台”、重构“导游星级评价”体系，逐步构建科学化、智慧化、规范化、法治化、常态化的事中事后监管机制和体系，联合交通运输部规范设置“导游专座”，保障导游切身权利。“破”主要是指取消导游年审制度、导游计分制、导游资格证三年有效等规定，促进导游队伍高效从业。此一系列措施的出台充分体现导游在治理对象改革中的重要地位，充分发挥导游的能动性与首创精神，充分保障导游享有各方面合法权益，从而推动导游执业更加便利化、多元化和规范化，有效激发了旅游业活力。以导游旅行社体制改革为抓手的旅游治理变革成效逐步体现：首先，部分地区导游自由职业改革进程提速。如江浙沪、广东、四川成都、吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚等9省市，将导游自由执业由旅行社单一委派变为旅行社、互联网平台和其他旅行服务机构等多元渠道，建立了导游和游客双向自主的供求关系，标志着我国各地导游管理体制实现重大突破。其次，属地配套改革方案陆续出台并不断完善。如《云南省导游归属管理及导游公司体制改革方案》颁布后仅月余时间，昆明市已有64家旅行社与1970名导游签订了劳动合同并在智慧旅游管理平台上完成备案。配套方案的出台进一步明确了旅行社和导游双方的权利和义务，依法治旅的制度基础渐趋完善。再次，涉旅企业积极开展导游体制改革相关试点工作，市场力量形成旅游治理的多元化参与。上海携程开展“互联网+导游领队”试点、北京途牛开展导游薪酬激励试点、厦门欣欣开展导游带团服务质量监控平台试点、同程开展导游网络评价系统试点、中青旅开展文明旅游工作试点、广州美丽行旅行社开展“互联网+导游微品牌”导游服务平台试点，一系列治理改革探索旨在实现导游管理人工化向智能化转变，导游监管从“样本式抽查”到“全过程监管”转变。
其三，在国有旅游企业改革方面，在旅游业快速发展、行业竞争加剧的背景下，旅游国有企业改革进度相应加快。自2015年8月国企改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》发布后，随后2016年7个专项文件陆续出台，同时国资委联合相关职能部委出台了36个配套文件，“1+N”文件体系及相关细则，共同形成了旅游业国有企业改革的基本方略和路线图。从旅游业国有企业改革的具体措施来看，针对具有竞争性业务的同业竞争者加以并购重组能够放大主营业务的规模效应、形成业态互补，进而强化对旅游产业链上下游的掌控能力和产业闭环效应，提升治理效率。并购重组的典型案例如中国国旅集团有限公司整体并入中国港中旅集团公司。此外，这一阶段的旅游国企治理改革还包括盘活存量资本，引入战略合作者提升经营管理效率，积极开拓社会资源，注入具有横向协同效应、能形成上下游产业链和节点互利的优质资产等。2017年国企改革继续纵深推进，中央国企改革政策持续加码，地方政策细则加速落地。截至2017年底，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到95.8%。以旅游国有企业为对象的改革工作主要包括：首先，通过建立现代化的公司治理结构和企业制度，鼓励市场化运作和规范上市，如长白山、北部湾旅、九华旅游、乔家大院等旅游企业先后首次公开募股(IPO)。其次，通过与民营资本强强联合、深度合作，重塑行业核心竞争力，如浙旅集团与景域集团是地方国企、民企之间通过全面合作取得重要业绩突破的典范。最后，实现银行融资向市场融资转变，通过政府与社会资本合作(PPP)、股权融资、发行企业债及基金合作等方式拓宽融资渠道，云南旅游、张家界拟发行股份购买资产的方案已获相应国资管理部门批准。
其四，在旅游景区体制机制改革方面，各地积极探索，致力于解决景区经营机制不活、管理体制不顺、管理职能不明晰等问题。首先，是以“大区域-大旅游-大发展”的理念推进景区一体化发展。如贵州安顺成立黄果树旅游区管委会，启动“黄果树-龙宫-屯堡”一体化发展的改革工作，江西省构建“环庐山-大庐山-泛庐山”旅游经济圈等。其次，进一步整合大景区资源，使之更富营运和管理效率。如青海推进大景区资源整合移交工作，过去由省直部门管理的林业资源、文物资源以及市州管辖资源均明确为由大景区管委会直接统筹管理，云南普达措国家公园整合散落、无序的旅游资源以改进管理效率等。再次，启动政企分开工作，引入市场化机制。如四川乐山市、江西武功山以及山西主要景区均明确景区管委会、属地政府、经营实体事权分开，为下一步进行市场化运营打下了基础。最后，颠覆传统经营观念，不再死守单一的景区门票经济。如海南蜈支洲岛推出“一价全包游海岛”机制，山西神潭大峡谷、江西庐山的门票价格改革取消了一批景点内区域的二次收费，接待游客人次以及景区收入均呈现明显提升趋势。
(三)治理方式：及时有效的评价反馈机制
要完善旅游业现代治理的组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系，就必须突出治理主体多元化，充分发挥政府机构、社会组织、行业协会、社会大众、旅游者等的作用，综合运用法律、行政、经济、社会等各种手段，以治理方式转型为抓手，建立立体、高效的旅游治理体系，全面提升旅游治理能力。
治理方式变革对于进一步完善和改进旅游治理体系至关重要。在继续保持和强化传统管理优势的同时，随着旅游治理变革的进程推进，以社会大众、游客群体的自发和主动参与为显著特征，通过平台信息聚合与分享、自媒体信息传播等柔性治理手段，及时有效的旅游信息评价和反馈机制正在形成。在现代旅游治理过程中，旅游信息评价既是阶段性治理完成的节点，更是下一轮治理过程开始的起点。在旅游行业边界交融、主体参与的互动性不断增强的背景下，建立和完善第三方评价体系，以评促建、以评促改、以评促优，用客观真实的评价来替代传统的自上而下考核是旅游治理变革、尤其是旅游治理方式转型的题中应有之义。
从传统管理主体在治理理念和治理方式上的转型来看，各地正在推进建立政府管理与市场主导相互衔接、协同发展的旅游标准评价修订机制，加强旅游标准评价的科学性、强化针对标准评价的绩效评估，着力推动政府主导向政府引领、市场主导、社会参与转变。建立重点地区旅游市场监管机制，完善旅游纠纷调解机制，健全互联网旅游企业监管体系是政府作为行政主体的职责所在。在此基础上，“12301”旅游投诉受理机制正在成为旅游治理公共服务的重要组成部分，及时有效的评价反馈机制正在不断建立和完善。
从游客端的治理评价反馈以及对反馈结果的运用来看，全国和区域性的旅游评价指数对于游客群体的参考价值不断上升，官方智库、行业智库、新媒体智库发布的综合报告和定期排名对于游客决策的影响权重逐渐加大。此外，以新浪微博、大众点评、携程网为代表的互联网服务平台已经形成了海量旅游治理评价信息的快速集聚和分发机制。旅游治理变革促使非传统评价渠道的重要性不断彰显，游客及时释放和反馈的评价信息在更加广泛的范围内形成参考，最终以市场倒逼机制促成行业治理水平的整体提升，新型共治共享机制正在将游客评价这一传统要素升华为多元主体共同参与旅游治理评价的自觉行为。
从行业主体和社会组织进一步发挥旅游评价的综合治理作用来看，行业协会参与旅游治理的功能特征与公共属性显著增强，对于市场主体的常态追踪和监督机制效果明显。2018年，国务院办公厅发布的《关于促进全域旅游发展的指导意见》强调，“创新体制机制和完善治理体系要发挥旅游行业协会的自律作用，完善旅游监管服务平台，健全旅游诚信体系”。中国旅游饭店业协会参与曝光卫生问题酒店的督导监察，属地行业协会及时更新并公布旅游产品诚信指导价位，行业协会等社会组织对于旅游治理评价的多元参与有利于对“不合理低价游”和其他扰乱旅游市场秩序的行为加以有效遏制，敦促旅游行业形成诚信经营的良好市场氛围，切实维护旅游者合法权益。
四、旅游治理变革的愿景展望
(一)创新经济与旅游治理变革
创新经济是指以创新为基础所形成的新产业和新业态经济活动。结合相关产业实践可知，创新经济与旅游业的结合主要包括两类活动：一类是研发及应用新兴科技成果、前沿技术而形成的旅游产业创新活动，例如大数据、云计算、人工智能、虚拟现实技术对于传统旅游产业的重新塑造及其所引致的旅游业技术边界变化;另一类则是顺应多元化、差异化、个性化的产品或服务需求，发挥移动互联网平台的基础设施作用，对旅游业内外要素整合重组，以业态融合为特征的旅游业态创新活动，例如目前方兴未艾的“互联网+旅游”中所涌现的旅游共享住宿、共享出行模式等。
首先，创新经济的不断涌现给旅游治理造成了全新的所有权确认和处置问题。受益于行业头部的集中效应，游客的分散行为以大数据的形式汇聚于少数巨头企业，由此促成供求匹配效率的空前改善。但是，旅游数据的所有权应当归属于产生数据的分散行为主体、即旅游消费者，抑或以网络平台集中提供旅游服务的企业组织?对于这一问题的不同回答，在数据形成收益的剩余索取、防止数据产生甚至消灭数据的主体权力、数据泄露可能造成的风险责任等诸多层面都会引致截然不同的治理效果。在旅游治理体系和治理能力建设滞后于旅游创新经济实践的当下，应立足于智库、行业协会的旅游专业优势梳理个人数据、政府数据和商业数据中相关旅游活动记录的人格权归属和财产权归属，通过数据权利的构建明确数据经营权、资产权等事项，对相关权利予以确认，厘清个人和企业的数据权利边界和所应包含的内容，最终以立法手段将旅游数据权属加以明确。
其次，创新经济活动中的旅游新业态给市场治理带来了新的挑战。不同于传统经济形态下旅游服务的集中供给者，作为通过平台经济和共享经济实现旅游服务分散供给的个人或家庭而言，既有可能出于对闲置资源的自愿分享，也有可能出于专门的营利目的考虑;既有可能表现为正规就业之外的零散获益，也有可能形成了劳动时间投入和收入获取的主要渠道。互联网平台在肇始期仅仅将自身定位为旅游服务供给的中性工具，但旅游产品和服务供给活动的边界在不同个体间存在显著的异质性，在客观上加大了遵循统一框架实施旅游治理的法理和实践难度。目前，旅游创新经济平台应当对消费者和服务供给方负担的法律责任和社会责任仍待进一步明确，从而对于旅游业良性运转造成了不容忽视的治理隐患。对此应当通过旅游治理变革不断培育政府、社会与互联网旅游平台企业之间的互信关系，引导互联网旅游平台企业成为旅游治理的主动参与者，为其利用自身数据和市场优势提升旅游行业的整体规范性提供更为广阔的空间。同时，应引导互联网旅游平台企业主动融入全域旅游、特色小镇等国家战略，鼓励其准确把握新时代旅游治理的新特点与新要求，在发挥多元参与的主体责任方面积极作为，将企业经营与国家发展有机结合。
最后，旅游治理现代化强调多元主体参与的重要性，但须重视信息提供者对正常评价与反馈行为边界的僭越问题。旅游创新经济的蓬勃发展引发了旅游营销的深刻转变，以所谓流量导入、口碑营销、病毒式传播为代表的营销方式创新是旅游市场对这一变化的集中反映。但是在既有管理体制缺乏针对性，新型治理体系尚未完全建立和完善的市场野蛮生长期，互联网环境除了能够为游客提供正常的旅游信息评价和反馈渠道外，也逐渐成为少数旅游行业主体不正当竞争的最新形式和阵地，操控正面评价、抹黑竞争对手、通过竞价排名打造虚高品牌影响力等现象时有发生。面对此类乱象，旅游治理变革既包含对于加强依据和手段的针对性、切实约束行业主体的治理含义，又不偏废强化对旅游消费者的合理引导和公共服务含义，在树立旅游行业规范、加强旅游行业自律与培育游客群体信息素养方面双向着力，从而最终实现创新经济视域下的旅游治理现代化。
(二)文旅融合与旅游治理变革
当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在此背景下，如何通过文化和旅游的融合发展，推动供给侧结构性改革，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，同时提高国家文化软实力和中华文化影响力，成为一个重要的时代命题。实现文化和旅游的融合互促，其实质就在于“用文化的理念发展旅游，用旅游的方式传播文化”。用文化的理念发展旅游，就是要在旅游发展的各个环节都充分体现文化内涵，除关注旅游的经济效益以外更加关注旅游在促进文化发展方面的作用。用旅游的方式传播文化，就是要对内通过旅游丰富文化产品和服务的供给类型和供给方式，对外通过旅游传播中国文化、增进文化交流、彰显文化自信、体现文化软实力。
要实现文化和旅游的融合、互促，除却原本分属不同领域的组织机构涉及调整与合并外，还需要通过旅游治理变革理顺一系列软性制度安排。首先，政府治理主体须对文化和旅游领域的相关管理规范、行政条例、项目审批、行业标准进行必要的梳理与整合，针对其中治理内容重复、治理手段冲突、治理目标难以取得一致的部分作出集中调整。其次，应尽快建立统一的文化和旅游业统计体系、产业核算体系和政府考核体系，切实反映产业融合后的边界变化，为相关行业标准的确立提供基础遵循。再次，应以文化和旅游融合为契机，调配各自领域既有的国家级基地、示范区、试验区、园区、工程等相关资源，充分发挥行业组织和游客群体的多元能动性、以评价参与治理，实现对于上述资源的分级评估与分类整合。从次，充分发挥博物馆、文化馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆等公共文化服务设施的旅游功能，在条件允许的情况下实现景区景点与文化场馆在管理体制和门票价格制度方面的一体化治理。最后，通过专业资质准入、评级和晋升等人才发展治理手段，打通文化和旅游的教育体系及人力资源培育渠道，培养满足行业融合需要的复合型创新人才。
(三)全域旅游与旅游治理变革
所谓“全域旅游”，是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。由于旅游方式的转变和获取信息的便捷，人们对于旅游目的地的评价不再局限于针对景区的直观感受，而是由基础设施、权益保护、交通网络、购物体验等多种影响因素综合作用的结果。因此，加强旅游现代治理在推进全域旅游发展方面大有可为。须知全域旅游的主旨和内涵便在于提倡走出有限的景点景区，从整体上、全局上把握旅游发展的脉络和走向，透过优良的旅游环境、舒适的旅游体验和完善的配套设施有效提升游客的满意度和幸福感显然，在这一过程中现代化的旅游治理能力和水平至关重要。
在全域旅游的发展要求下，需要通过旅游治理变革构建“大旅游”综合治理体制机制。具体而言，在旅游资源富集、旅游产业具有突出优势的区域，区域管理的整体框架和机制都应在一定程度上渗透旅游产业理念和行业标准，即围绕旅游来统筹经济社会各方面发展，探索旅游发展新模式、新路径。发展全域旅游的核心是要从旅游业原来的孤立点状发展向全社会、多领域、综合性发展迈进，旅游发展思路融汇于经济社会发展全局。其中，第三部门参与治理是全域旅游发展的关键要求和重要支撑，有利于破除传统治理结构下碎片倾向、供需偏差、政出多门等管理积弊，从而更好地发扬全域旅游的引领示范及融合发展效应。在未来，只有按照全域旅游的发展理念深化旅游治理变革，推动旅游治理的全域化和全过程优化，才能最终实现旅游业与经济社会相互促进、相互提升，旅游业转型升级与区域治理体系和治理能力现代化同步发展。
