4月1日,《珠海市民宿管理暂行办法》开始施行。至此,就民宿管理规范进行地方立法的城市又多了一个。据笔者不完全统计,截至目前,我国省级民宿管理规范有3件,设区的市级民宿管理规范有15件,县级民宿管理规范有40余件,主要分布在广东、浙江、江苏等地。
认真研读上述这些地方民宿管理规范后,笔者发现,这些管理规范中提及最多的依据是旅游法、治安管理处罚法、《旅馆业治安管理办法》等法律法规,而对民法典没有提及,也没有将民法典中有关相邻权的规范融入到民宿开办的具体规范之中。背后原因可能有二:一是因为地方立法机关的权限主要集中在城乡建设与管理、历史文化保护等领域。在制定地方性民宿规范时,地方立法机关更多关注的上位法是与民宿开办经营直接相关的行政管理类法律、法规;二是民法典颁布时间还不长,地方立法机关对民法典的深入学习、贯彻还需要时间。
现实中,无论是城市民宿,还是乡村民宿,其依托的都是实体性的住宿场所。就城市民宿而言,多数位于城市居民单元楼内。根据民法典相关规定,房屋所有权人将住宅用于经营时,应当遵循法律、法规、管理规约,不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益,并取得有利害关系人的一致同意。根据最高人民法院有关司法解释,此处的利害关系人主要是指房屋所在单元楼的全体业主。由此可以看出,在城市单元楼内开办民宿,利害关系人的同意是合法开业的必备条件。
目前,民法典在地方民宿立法中的缺失,一方面会导致民法典对建筑物相邻关系规范的精神、规定不能在地方民宿立法中得以全面、及时、充分的体现,另一方面是多数地方民宿立法没有将征得利害关系人同意作为民宿开办的必备性程序要件,导致在相邻权方面缺乏对民宿经营者的基本指引。也正因此,许多民宿投资者在履行地方民宿立法规定的相关行政手续后,未履行征得利害关系人同意这一法定程序,导致在开业后因个别利害关系人起诉而被迫停业,双方均遭受较大损失。
这从2020年以来长沙、广州、重庆等地法院公布的相关案例中,均可看出端倪。以长沙市中级人民法院2020年审结的一起民宿相邻权案件为例,法院援引物权法(民法典2021年1月1日施行后,物权法废止)判决民宿经营方于判决生效后10日内停止在某楼宇内的民宿经营,恢复房屋的住宅性质。法院作出这一判决的理由是:涉案房屋规划用途为住宅类“住宅用地”,现改为民宿,其满足个人、家庭日常生活居住的功能暂时灭失,承担的是类似于酒店、旅馆的职能,这种经营行为实际上已将房屋性质改成了“经营性用房”。而依据当时的物权法,业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房;将住房改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经由利害关系的业主同意。
因此,法院认为被告未经其他业主同意,遂委托案外人将其名下规划用途为“住宅用地”的房屋用于经营民宿,对其他业主的物权构成侵害。对原告要求被告立即停止其涉案房屋的经营活动、恢复涉案房屋的住宅性质的诉讼请求,法院予以支持。
从此案来看,民宿经营者未取得利害关系人的同意而擅自开业,不仅遭遇了诉讼上的失利,更是在投资方面遭遇了重大损失。笔者认为,如果地方民宿立法能够将民法典中有关相邻权的精神、规定融入到民宿开办的条件、程序之中,民宿的管理部门据此对民宿投资人给予相应的指导指引,类似的案例也许就不会产生,类似的投资损失也不会发生。
目前,民宿在我国还是一个新生事物,已表现出蓬勃的生命力。新生事物要健康规范发展,必须纳入法治轨道,依法开办、依法运营,才能持久。相邻权条款虽然在此前的物权法中已有规定,并被新制定的民法典所吸收,但民法典在民宿领域的有效融入,依然需要法学专家的积极推动,需要地方立法机关的认真贯彻。在未来,希望地方立法机关在制定民宿规范时,能够认真对待民法典,将民法典相关条款结合地方实际,融入民宿管理相关程序规范之中,引导民宿业合法、合规运营。
(作者系北京第二外国语学院文化和旅游政策法规研究中心副主任、副教授)
